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美国的犯罪资产返还国际合作 International Cooperation in U.S. Illegal Asset Recovery Work

中国人民公安大学出版社  2023/10/9 10:27:56
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  文/李皛

  美国是全球犯罪分子转移资产的最主要目的地国。根据世界银行集团和联合国毒品和犯罪问题办公室发布的报告《木偶大师》,美国拥有全球最多的犯罪分子用以洗钱的非法实体——包括空壳公司、基金会、信托等。美国财政部在年度《国家洗钱风险评估》中估计,每年约有3000亿美元的犯罪资产在美国进行“洗钱”。美国之所以为全球犯罪分子所青睐,一方面是因为其“自由”资本主义制度便于犯罪分子隐藏资产,如美国的公司注册制度允许不披露实际所有人,透明度全球第二低(第一为瑞士);另一方面则是美国的金融霸权地位及其发达的金融体系提高了犯罪分子周转资产的便利和效率,而且美国的各个显赫机构,特别是投资银行、律师事务所等金融、司法服务机构往往自愿成为外国犯罪分子完成资产转移的助手和代理人。美国政府经常将攻击他国腐败问题作为对外干预的国际政治工具,然而令其尴尬的是,美国自身正是全球包括腐败在内犯罪资产的最大避风港。
  为缓解国际社会的道义压力,打击跨国犯罪,维护本国利益,当然也出于将流入本国的巨额海外资产和插手他国腐败案件作为国际政治工具的目的,21世纪以来,美国政府对协助他国追回在美腐败犯罪资产持较为开放的态度,并形成了较完善的政策工具。但在实际执行中,由于美国不可能从根本上改变其“自由”资本主义制度,且受到美国对外政策的严重政治干扰,故虽然有一些成功案例,但总体效果有限。相对于转移到美国的腐败犯罪资产的巨大存量和增量而言,成功识别、认定、没收并返还的资产只占很小一部分。
  
   一、法律法规、相关机构和国家战略

  反洗钱是识别、认定、没收和返还腐败犯罪资产的前提。美国反洗钱法律的基石为1970年的《银行保密法》,其主要内容为要求金融机构采取反洗钱合规措施,向美国政府提供可疑交易记录和其他洗钱犯罪线索。此后一些《银行保密法》修订案及相关法律,主要包括1986年的《洗钱控制法》,使隐藏犯罪收入来源及用其投资成为联邦犯罪;1992年的《阿农齐奥——怀利反洗钱法》强化了对银行参与洗钱犯罪的监督和惩罚机制;2020年的《反洗钱法》强化了对可疑交易的监控和报告制度,并将古物和艺术品交易纳入金融活动范畴;2020年的《企业透明法》实现了要求公司等经营实体披露其实际所有人及受益人的突破,将于2024年全面生效。美国针对跨国腐败犯罪的专门法律主要是1977年的《反海外腐败法》,制定该法的初衷是禁止美国企业向外国官员行贿,1998年的《国际反贿赂和公平竞争法案》对该法进行了修订,将行贿的定义扩大为“为获取任何不当利益而付给的任何形式的报酬”,并进一步扩大了适用于该法的外国人和外国实体的范围,以及该法的域外适用范围,使之成为美国利用他国腐败问题实施“长臂管辖”的有效工具。美国有大量立法授权政府通过经济制裁冻结乃至没收在美海外资产,如《国际紧急状态经济权力法》《国家紧急状态法》《对恐怖主义资助者实行法律制裁法》等,显而易见这些法律主要作为美国的对外政策工具使用。此外,美国是《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的缔约国,前者将协助追回腐败犯罪资产作为优先事项,并为开展相关多边国际合作提供了路径;后者则明确要求缔约国将洗钱定为刑事犯罪,并为没收犯罪资产建立法律依据。
  美国涉及犯罪资产追回国际合作的核心政府部门是司法部和财政部。司法部刑事局反洗钱和资产追回处是美国最主要的资产追回案件诉讼机构,并负责为外国司法机关提供相关信息以协助追回资产。司法部刑事局国际事务办公室,被美国政府确定为开展国际刑事司法协助等国际合作中的中央机构,被授权接收和分派执行所有外国提交的相关正式请求。司法部联邦调查局设有专门的国际反腐败小组,并在美国驻外使领馆派驻法务代表,国土安全部移民及海关执法局、国税局等联邦执法机关也参与资产追回案件的国际合作。美国财政部海外资产控制办公室负责根据美国外交政策和国家安全目标执行对外国特定个人或实体的经济制裁,可对美国境内所有外国资产进行控制和冻结。该机构与司法部和国务院相关机构根据美国国家安全委员会的建议,起草针对选定目标执行制裁的行政命令,供总统批准,其制裁理由包括犯罪,但主要出于政治因素。在此类制裁中,美国政府往往刻意混淆个人资产和政府资产及其他国有资产,从而制造“腐败”印象抹黑对方,并为美国侵吞别国资产制造合法性依据。美国财政部金融犯罪执法网络是美国主要的金融情报和监管机构,并出台一系列识别、认定、没收和返还腐败犯罪资产的相关措施,如2016年出台的《地理追踪指令》要求产权交易公司识别并报告,在美国12个都市圈以现金购买价值超过30万美元住宅房地产的任何实体背后的自然人。此外,美国作为国际刑警组织、金融特别行动组(反洗钱)等政府间国际组织的成员,可通过国内成员单位和派驻人员利用此类平台开展相关国际合作。2021年,美国财政部出台了“盗贼统治资产返还奖励计划”,奖励那些提供可协助识别、认定、没收和返还腐败犯罪资产的信息的个人。
  在“反恐战争”陷入泥潭后,美国更多试图通过“软权力”的方式维护其霸权,掌控国际反腐败的话语权和道义制高点是其对外政策的重要目标。2006年,一定程度上是为了给美国政府和占领当局侵吞伊拉克前政府资产提供合法性依据,小布什政府启动了所谓“国际反盗贼统治国家战略”,美国政府声称所谓“盗贼统治”是指政府高级官员损公肥私的腐败行为,但其矛头则专门指向发展中国家,特别是与美国不和、敌对的一些领导人。美国主导的国际反腐败战略,从一开始就具有浓厚的政治色彩,其开展腐败犯罪资产返还也往往附加严格的政治条件。2010年,奥巴马政府领导下的司法部负责执行“盗贼统治资产追回计划”并成立行动组。2014年,奥巴马政府在经合组织和20国集团框架下合作制定了“美国全球反腐议程”。2016年,美国国会通过《全球马格尼茨基人权问责法案》,授权美国总统对“侵犯人权”或犯有腐败罪行的外国人实施包括没收财产在内的针对性经济制裁。2021年以来,拜登政府大大加强了美国推行所谓“价值观外交”的力度,国际反腐成为其看重的政治工具,成立“反对外国腐败和盗贼统治的国会核心小组”,在美国国际开发署成立“反腐败特别工作组”,并促进所有外国援助部门反腐败工作的整合,将“反腐败”作为对发展中国家外交的重要发力点,在对外援助中以“监督”腐败为名扶植非政府组织(NGO )从事政治活动;制定“美国反腐败战略(2021)”,并利用俄乌冲突爆发,进一步与其他西方发达国家抱团,出台针对俄罗斯等国、以反腐败为名没收其海外资产等制裁措施,并以被没收资产的转移和返还引诱发展中国家加入西方阵营。美国国际反腐败战略已越来越偏离打击腐败犯罪的普遍性、专业性目标,其国际执法与司法合作已越来越显著地成为推动美国对外政策目标、干预别国内政、维护本国霸权的工具。

  二、主要方法、程序及政策工具

  相关国家在向美国寻求腐败犯罪资产返还协助时,可通过非正式渠道,即 “警对警”的执法合作渠道向美国联邦调查局等相关机构提出请求,也可在存在法律依据,如已签署双边刑事司法互助协定或双方均为《联合国反腐败公约》及其他相关国际公约缔约国的前提下,通过正式的国际刑事司法协助渠道提出请求。请求国应详细说明腐败犯罪行为、嫌疑人及案件办理的基本情况,以及已查明的腐败犯罪资产线索。其中比较重要的包括:怀疑参与转移和隐藏腐败犯罪资产的人员或实体,及其进行金融交易的机制;转移犯罪所得资金或用其购买资产的时间,以及持有该资金或资产的人员或实体的相关财务账户的具体识别信息;以犯罪所得资金购买的资产的形式,例如房产、艺术品等,及其可能存在位置,嫌疑人经常旅行的目的地,或其亲属在美国的住址及其他信息;可能参与或协助转移和隐藏腐败犯罪资产的专业人员和机构,如财务顾问、投资银行、交易所、律师事务所的信息等。
  一般而言,非正式渠道比较便捷并能得到迅速反馈,请求国可与驻在该国的美国警务联络官或反腐败专员联系。也可通过美国执法机关参与的各种国际组织提出请求,如世界银行、联合国毒品和犯罪问题办公室与国际刑警组织共同协调的“资产追回全球联络点网络”;由欧盟和美国创立,目前已基本实现全球覆盖的“卡姆登资产追回机构间网络”(Camden Asset Recovery Inter-Agency Network,CARIN)等。被请求的美国执法机关可搜集公开来源、自愿提供或其他通过非强制性调查手段获得的信息,作为进一步调查的线索或法庭证据。如在自愿前提下会晤证人、调取公共场所的常规监控记录、查询企业注册或房地产等公开资产信息记录等。由美英两国主办的“全球资产追回论坛”(GFAR)等多边平台可为各国执法机构、金融情报机构和非政府组织交流信息提供渠道。应注意的是,通过非正式渠道获得的一些敏感信息(如从金融情报机构获得的信息),一般只能作为线索使用,不能作为证据提交法庭。
  如需进一步使用强制性手段获得信息,则必须通过正式的国际刑事司法协助渠道,获得法院授权,且须满足美国司法程序和采取执法行动的具体要求,方能确保其作为证据被法庭认可。例如获取个人或实体的银行账户记录或电汇记录;获取已拒绝自愿提供的相关经营实体的业务记录;获取证实各种记录真实有效性的证明文件;对房屋等地点或电脑、移动电话等各种电子设备进行搜查;获取电话、短信息、电子邮件等记录;强制拒绝自愿作证的人员提供证词等,其中请求发出搜查令对证据相关性和时效性的要求较高。
  通过正式国际刑事司法协助渠道,还可请求美国法院执行请求国法院发出的对腐败犯罪资产的扣押令、限制令和没收令,但应满足如下要求:提供将被执行的资产属于非法所得且将被没收的证据;说明将被执行资产的具体内容,如存款、房产等,或其价值金额,或明确要求执行属于嫌疑人的所有资产;应将相关情况告知目前所有对可能被执行的资产享有权益的个人或实体,使其可以依法维护自身权利;该法院应具有相应的管辖权并提供证明。
  在请求国法院尚未发出扣押令、限制令和没收令,但犯罪嫌疑人已被逮捕或起诉的情况下,请求国可通过与美国司法部刑事局国际事务办公室、司法部刑事局洗钱和资产追回处联络并协商,请求美检察机关以该逮捕或起诉的情况为由,要求美国法院针对嫌疑人在美资产发出为期30天(可延期)的临时限制令,以防止转移或藏匿。发出此种限制令的条件较为严格,要求必须具备充分的事实和法律依据,嫌疑人被起诉的罪行符合“双重犯罪”原则,并确信在短时间内能够在遵循美国法律的前提下,对被限制资产正式执行扣押/冻结或没收。美国检察机关必须向法院提供嫌疑人的犯罪证据、诉讼性质、其在美涉案资产根据美国法律应予没收的依据,以及发出临时限制令的必要性等。请求国还应提供说明案件详情并保证办案过程符合美国司法程序要求的官方宣誓声明,并在必要情况下(如申请延期临时限制令)派出相关人员,以证人身份在美国法庭就宣誓声明的内容作证。
  美国司法部可在美国法院针对将要没收的资产提起“对物诉讼”(如“美国诉美国货币65000美元”;“美国诉2005年产梅赛德斯奔驰E500轿车”),启动“非刑事定罪没收”程序。该资产可位于美国境内,或虽位于美国境外但涉及美国境内的犯罪行为。“对物诉讼”性质为民事诉讼,针对的是资产本身而非刑事被告,因此法院作出没收裁决不须以刑事定罪,或对该资产所有人具有管辖权为前提,而只需认定对被没收的资产拥有管辖权——其认定标准为“与美国有一定联系”,可以非常宽泛,如该资产通过美国金融体系进行交易,由于美国的金融霸权地位,美国法院可以据此对全球范围内的极大部分资产实施“长臂管辖”。在已明确识别将被没收的资产,以及犯罪嫌疑人和该资产所归属的实体之间的关系后,只需确认该资产与已查明的、符合“双重犯罪原则”的犯罪行为之间的直接联系即可使美国法院作出没收裁决。资产所有人,即犯罪嫌疑人及其相关人员往往会放弃救济手段以避免到美国出庭——这将导致其进入美国司法管辖范围而自投罗网,从而使“非刑事定罪没收”成为在此类案件中相当便利且成功率颇高的司法工具。
  通过正式的国际刑事司法协助渠道,美国法院也可以强制执行请求国法院终审判决中包含的没收令。执行对象应为没收令中明确指明的在美国境内的资产。请求国应提交的材料包括:案件详情以及两国刑事司法互助条约或相关国际公约所要求的其他任何资料;包含没收命令,已确认不得上诉的终审判决书副本;包括明确该判决书不得上诉、请求国已履行正当程序、作出判决的法院拥有相应的管辖权等内容的官方宣誓声明。
  实现对腐败犯罪资产的识别和没收后,下一步就是返还。用美国政府自己的话说,它对如何处理已扣押的资产“具有灵活的法定权力”。《联合国反腐败公约》特别规定腐败犯罪资产在被没收后应返还来源国,但实际上发挥作用的往往是资产所在国的国内法,双边刑事司法互助协定中的相关规定,以及对特定案件的专门约定。法院可发出直接返还资产的命令,但一般情况下,被没收资产将由美国政府掌控,其可从中扣除办案“成本”,并经常就如何交付及管理剩余部分与来源国发生争执。特别是对于发展中国家,美国政府往往公开表达不信任的态度,以返还资产可能再次因腐败行为被非法侵占为由附加各种条件,最常见的是以返还资产设立某种基金,由世界银行等国际组织或美国政府认可的非政府组织运营,将之用于美国与来源国协商确定的特定目的——往往是慈善或福利项目,之后逐次拨付,并经常进行考核、监督。

  三、成效与问题

  在2006年启动“国际反盗贼统治国家战略”之前,美国已多次就国际反腐败与资产返还与相关国家开展合作。
  自美国司法部于2010年启动“盗贼统治资产追回计划”到2016年2月,共办理腐败犯罪资产返还案件25宗,起诉外国官员20名,起诉没收资产总值约15亿美元,其中不乏重大案件。但有些案件因为资产来源国无法与美方就资产返还方案达成一致而搁浅。美国司法部有时也单方面采取行动,但此种单方面行动不仅因其可能的政治动机而受到质疑,而且在对方不配合的情况下,美国法院的命令也很难得到执行。目前,“盗贼统治资产追回计划”仍有多起重要资产返还案件在进行中。
  美国与多国开展腐败犯罪资产返还国际合作,固然有利于国际打击腐败犯罪,也确实使一些发展中国家获得了实惠,但其合作中无处不在的霸权主义作风和赤裸裸的政治意图,仍造成了严重的负面后果。美国政府在“正常”合作中的一些惯常做法也经常招致抨击。在大多数腐败案件中,涉案资产要么主要以美元形式存在,要么利用美国金融体系进行洗钱,美国政府毫无疑问应承担起大部分的调查取证及信息公开和共享义务,但在实际工作中,美国政府执着于逼迫合作方,特别是发展中国家提供大量金融情报及各类敏感信息,而对己方应承担的工作则动辄以国内法规为由搪塞,不能不令人质疑美国是否将国际反腐败作为对发展中国家渗透干预、维护本国金融与司法霸权的工具。此外,美国自身治理腐败问题的缺陷,令人担忧美国本身即是国际腐败犯罪的渊薮。如从2003年到2008年,美国向其占领下的伊拉克以现钞形式转移400多亿美元,其中包括被美西方冻结的数十亿美元伊拉克前政府资产。这些现金的接收工作极为粗糙混乱,后来虽经美国政府多次调查及国会听证,但至少有数十亿美元的去向难以确定,而其余美元的用途也仅仅是在纸面上得到确认。故而有批评人士指出,美国执行的这次匪夷所思的资产转移,是21世纪最大的洗钱行动。而美国声称被伊拉克前政府“盗取”而由其“归还”伊拉克人民的数十亿美元资产,则终究消失在美军占领后的腐败犯罪中。对比美国政府在“盗贼统治资产追回计划”中就资产返还问题对发展中国家的百般刁难,不能不让人感到极大的讽刺。■
  
  【作者简介】李皛,中国人民公安大学涉外警务学院教师,博士研究生学历,主要研究领域为涉外警务和边疆学。
  (责任编辑:冯苗苗)

  
  





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