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欧盟反洗钱和打击恐怖主义融资刑事政策 The EU Fights Money Laundering and Terrorist Financing

中国人民公安大学出版社  2023/7/12 8:55:25
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  文/崔秋灏

  洗钱和恐怖主义融资对欧盟经济和金融体系的完整性及其公民的安全构成严重威胁。据欧洲警察署估计,欧盟年度国内生产总值中有0.7%~1.28%涉及可疑金融活动。洗钱活动主要涉及腐败、武器和人口贩运、贩毒、逃税、欺诈、恐怖主义融资和其他影响欧盟公民日常生活的非法活动。欧盟对其内部的非法资金采取零容忍态度,制定了坚实的反洗钱和打击恐怖主义融资政策框架,坚定地致力于在欧盟内部和全球范围内打击洗钱和恐怖主义融资。通过刑事措施严厉打击洗钱和恐怖主义融资犯罪及相关上游犯罪是欧盟反洗钱和打击恐怖主义融资政策框架的重要环节。

  一、完善欧盟反洗钱和打击恐怖主义融资刑事立法

  立法是预防和打击犯罪的首要工具。对跨国犯罪来说,只在国家层面考虑立法,不考虑国际立法协调与合作,效果非常有限。30多年来,欧盟不断加强和完善反洗钱和打击恐怖主义融资刑事立法,以堵住欧盟反洗钱和打击恐怖主义融资政策框架中的一些最重要的漏洞,并得到了欧盟法院的支持,且影响深远。

  (一)完善界定、指控和制裁洗钱犯罪的最低规则
  洗钱是有组织犯罪的核心,无论在哪里发生,都应予以根除。欧洲理事会1999年芬兰坦佩雷会议呼吁,为确保对犯罪收益的有效追查、冻结、扣押和没收,成员国刑法应对洗钱犯罪的界定、指控和制裁进行统一规定。2001年,欧洲理事会制定了《关于洗钱、识别、追查、冻结、扣押和没收犯罪工具和犯罪所得的框架决定》。但该决定不够全面,没有对洗钱领域的刑事犯罪进行统一规定,造成了执法差距,并导致各成员国主管当局之间的合作障碍,无法在整个欧盟有效打击洗钱犯罪。为使刑法措施有效打击洗钱犯罪,2018年,欧洲议会和理事会制定了《关于通过刑法打击洗钱的指令》,该指令界定了与洗钱有关的刑事犯罪,并规定了制裁的最低规则,堵住了欧盟在反洗钱方面的法律漏洞,使执法机构之间更有效、更迅速地跨境合作。当前,欧盟委员会正在对该指令的实施情况进行审查。

  (二)完善冻结、没收和管理犯罪资产的最低规则
  冻结和没收犯罪工具和收益是打击犯罪的最有效手段之一,但犯罪分子在多个司法管辖区转移和扩散其非法获得的资产,使执法机构难以追踪、查明、冻结和没收这些资产。因此,欧盟于2014年制定了《关于在欧盟冻结和没收犯罪工具和收益的指令》,该指令规定了在刑事事项中冻结、没收和管理犯罪资产的最低规则,包括非定罪没收(至少在被告或嫌疑人潜逃或生病的情况下)的规则,对特定刑事犯罪扩大没收的规则,第三方没收的规则,公告冻结财产(包括“紧急”冻结)以便随后没收的规则,严格保障受冻结或没收程序影响的当事人权利的规则,最终定罪后侦查和追查财产的规则,被冻结和没收财产的管理规则,搜集和保存冻结和没收统计数据的规则等。该指令是欧盟在资产追回领域的一个重要里程碑。2020年,欧盟委员会发布了有关该指令的审查报告,总结了这些规则的实施情况。报告指出,整个欧盟执行该指令的总体水平是令人满意的,该指令的实施使成员国的资产追回框架取得了实质性进展,受该指令约束的26个成员国中有24个通过了新的立法,且其立法符合该指令要求的高标准。但就没收资产而言,总体结果并不令人满意,欧盟的没收率仍然很低。据欧洲警察署估计,只有约2%的犯罪收益被冻结,1%被没收。审查报告还指出了欧盟在资产追回领域的改进方向:扩大指令所适用的刑事犯罪的范围,引入更有效的非定罪没收规则,在冻结资产的管理方面更加精确,引入关于资产处置的规定(包括没收资产的社会再利用),制定赔偿犯罪受害者的规则,加强资产追回办公室紧急冻结权力和最终刑事定罪后追查资产的能力。

  (三)完善相互承认冻结令和没收令的规则
  欧盟的刑事司法合作以相互承认司法判决或裁决原则为基础。欧盟关于相互承认冻结令和没收令的法律规定主要有2003年制定的《关于在欧盟执行冻结财产或证据命令的框架决定》和2006年制定的《关于对没收令适用相互承认原则的框架决定》。欧盟委员会对这两个决定的执行情况审查报告指出,这两个决定规定的制度并不完全有效,这些法律规定没有在成员国统一执行和适用,相互承认不足,导致跨境合作欠佳。为促进跨境资产追回,并使整个欧盟对犯罪资产的冻结和没收更快、更简单,欧盟于2018年制定了《关于相互承认冻结令和没收令的条例》,该条例规定了一成员国在其境内承认和执行另一成员国在刑事诉讼框架内发布的冻结令和没收令的规则。它适用于在刑事诉讼框架内发出的所有冻结和没收令,包括基于定罪和非定罪的没收。此条例已于2020年12月起实施,是欧盟在资产追回领域的另一个重要里程碑。

  二、促进反洗钱和打击恐怖主义融资刑事信息交流

  加强和扩大情报共享和交流是提高打击犯罪工作成效的一个重要条件。在涉及反洗钱和打击恐怖主义融资的刑事活动中,欧盟要求各成员国确保根据国家法律和欧盟现有刑法框架,以尽可能广泛的方式有效和及时地交流信息。

  (一)确保资产追回办公室的信息交流
  为确保在欧盟范围内以最快的速度追踪犯罪资产,欧盟于2007年通过了《加强成员国资产追回办公室在追踪和查明犯罪所得或与犯罪有关的其他财产领域合作的决定》,决定要求成员国设立或指定国家资产追回办公室,以便追踪和查明可能成为冻结、扣押或没收对象的犯罪所得或其他与犯罪有关的财产,成员国要确保资产追回办公室在情报信息和最佳做法交流方面的相互合作。至2015年,所有成员国都设立或指定了国家资产追回办公室,且所有资产追回办公室都在欧洲警察署信息安全交换网络应用程序中设有子实体。网络信息技术的使用,使成员国资产追回办公室之间的信息交流急剧增加,2012年信息交流共539次,2019年达到了7659次。2020年,欧盟委员会提出了加强资产追回办公室间信息交流的具体措施:向资产追回办公室提供快速获取的最低限度数据库;为资产追回办公室回应对方请求设定固定和严格的时限,迅速和安全地交流与犯罪有关的信息。

  (二)授权执法机构直接获取金融信息
  欧盟2018年制定的《第五号反洗钱指令》要求各成员国建立公司、信托机构(包括具有信托职能的法律实体)和其他法律实体受益所有权登记册自动化集中机制,建立识别银行和支付账户以及保险箱代理人、持有人及受益所有人身份信息的自动化集中机制。为加强金融信息在打击严重犯罪中的使用,欧盟于2019年制定了《关于便利使用金融和其他信息预防、侦查、调查或起诉某些刑事犯罪的规则的指令》,该指令授权欧盟执法机构、金融情报机构和资产追回办公室直接访问金融信息自动化集中机制,以预防、侦查、调查或起诉洗钱、关联上游犯罪和恐怖主义融资犯罪。此法令加快了刑事调查的效率,促进了跨境合作,使执法机构能够更有效地打击跨境犯罪。

  (三)加强和促进金融情报机构与有关主管当局之间的信息交流
  欧盟2015年制定的《第四号反洗钱指令》要求每个成员国都设立独立的金融情报机构,以有效防止、侦查和打击洗钱和恐怖主义融资行为。金融情报机构负责接收和分析可疑交易报告以及与洗钱、相关上游犯罪或恐怖主义融资有关的其他信息,向执法机关、监管机构、税务当局或其他金融情报机构传送其分析结果和其他相关信息。但在实践中,金融情报机构与有关主管当局之间的信息交流合作存在严重问题,金融情报机构就有关可疑交易报告提供的反馈非常有限。例如,海关当局定期向金融情报机构提供与现金相关的数据,但他们很少收到来自金融情报机构的反馈意见。尤其是当可疑交易报告涉及多个成员国时,反馈意见几乎不存在。甚至部分成员国的金融情报机构缺乏有效处理和分析可疑交易报告的必要信息技术工具。此外,金融情报机构在如何适用既定规则进行相互间合作方面也存在严重问题。向金融情报机构报告的大多数可疑交易都涉及跨境问题,但金融情报机构间的联合分析非常有限,这就造成了认定跨境案件的关键环节缺失。为有效解决上述问题,欧盟委员会于2020年就提出了建立金融情报机构协调和支持机制的建议。2021年7月,欧盟委员会发布《关于设立欧盟反洗钱和打击恐怖主义融资管理局的条例》,条例规定了金融情报机构协调和支持机制的具体运作,以加强和促进包括金融情报机构与执法机构、监管机构、海关和税务当局在内的所有主管当局之间的国内和跨境信息交流。

  (四)改善公私伙伴关系信息分享
  欧盟认为,为更好地利用金融情报,应尽可能发挥公私伙伴关系的作用。公私伙伴关系涉及在执法当局、金融情报机构和私营部门之间分享信息。公私伙伴关系分享信息可以采取多种形式。但在某些情况下,信息的性质可能会限制其分享,例如:关于洗钱类型和趋势的信息仅限于金融情报机构和执法部门之间的交流;为监测嫌疑人的交易,私营部门可以向执法当局分享嫌疑人的业务信息。为改善公私伙伴关系,欧盟目前的反洗钱和打击恐怖主义融资框架已要求金融情报机构与私营部门共享洗钱类型和趋势信息。当然,任何包含个人数据的信息共享都必须完全遵守欧盟和成员国的数据保护法规。由于各成员国在法律规定和实际安排上存在差异,欧盟将为改善公私伙伴关系信息分享提供指导并分享良好做法。

  三、加强欧盟执法和司法机构调查和起诉犯罪的能力

  冻结和没收犯罪资产的能力直接取决于欧盟执法和司法机构调查和起诉犯罪的能力。欧洲警察署、欧洲检察官办公室和欧盟刑事司法合作署是欧盟在执法和司法领域行事的主要机构。

  (一)欧洲警察署
  欧洲警察署是根据欧洲理事会第2009/371/JHA号决定设立的,是欧盟的一个实体,由欧盟总预算提供资金,旨在支持和加强成员国主管当局的行动及其相互合作,预防和打击影响两个或两个以上成员国的有组织犯罪、恐怖主义和其他形式的严重犯罪。欧洲警察署在打击洗钱和恐怖主义融资领域负有广泛的责任。欧洲警察署犯罪资产局协助成员国金融调查人员在全球范围内追踪藏匿在其管辖范围外的犯罪所得。欧洲警察署金融犯罪信息中心是一个安全的网络通信平台,供执法人员处理洗钱、资产追回和金融情报。它允许其1200名成员分享和检索金融情报方面的知识、最佳实践和非个人数据。此平台还是卡姆登资产追回机构间网络、反洗钱行动网络的通信平台。为应对欧盟经济和金融体系日益严重的威胁,欧洲警察署于2020年成立了欧洲金融和经济犯罪中心。该中心强调欧洲警察署在其有权管辖的所有犯罪领域进行金融调查的重要性;同时与公共和私人实体建立联盟,把金融情报和打击经济犯罪的能力集于一体;支持针对个人、国家和公司的洗钱、腐败、假冒、一般欺诈及税务欺诈等犯罪行为进行国际金融调查;促进犯罪资产的追回。
  案例1:欧洲警察署摧毁一个家族式贩毒、洗钱犯罪组织。2023年4月14日,欧洲警察署联合西班牙国民警卫队在西班牙加的斯、马拉加、马德里和托莱多等省对一个家族式犯罪组织开展收网行动,行动中逮捕了17人(主要是阿尔巴尼亚国民),查获了豪华汽车、手表、移动电话、电脑、硬盘、枪支、金餐具、珠宝奢侈品、142000欧元现金以及10吨可卡因、10吨大麻,扣押和冻结了25辆车、22处房产(估计价值240万欧元)以及14个个人和30家公司的银行账户。该犯罪组织从摩洛哥、南美洲(厄瓜多尔)用集装箱通过欧盟港口向欧盟走私大麻和可卡因,并通过合法商业活动清洗非法利润。欧洲警察署的欧洲金融和经济犯罪中心自立案开始提供情报分析和行动支持。行动当天,欧洲警察署向西班牙派遣了2名反洗钱专家,并根据欧洲警察署的数据库核对实时信息,向调查人员提供线索。

  (二)欧洲检察官办公室
  欧盟的财务利益每年因刑事犯罪而产生重大损失,但成员国刑事司法当局对这些罪行并不能进行充分调查和起诉,因为他们的权力仅限于本国边境。欧洲警察署、欧盟刑事司法合作署和欧洲反欺诈办公室等欧盟机构也没有充分的权力进行这种刑事调查和起诉。早在2013年,欧盟委员会就提议建立一个负责调查、起诉和审判危害欧盟财务利益的刑事犯罪的独立机构。2017年,欧洲理事会通过了《加强合作建立欧洲检察官办公室的条例》,规定了欧洲检察官办公室的具体运作规则。欧洲检察官办公室是欧盟的一个独立检察机构,总部设在卢森堡,负责调查、起诉和审判危害欧盟财务利益的刑事犯罪,具体罪行涉及:损失在10万欧元以上的跨境增值税欺诈,影响欧盟财务利益的其他类型的欺诈,损害或可能损害欧盟财务利益的腐败,公职人员挪用欧盟资金或资产,洗钱和有组织犯罪,以及与上述犯罪有着千丝万缕联系的其他犯罪。2019年,欧洲理事会任命了首位首席欧洲检察官。2020年,欧洲理事会任命了22名欧洲检察官,每个欧盟成员国一名(匈牙利、波兰、瑞典、丹麦和爱尔兰5个欧盟成员国决定不加入欧洲检察官办公室)。欧洲检察官在成员国主管法院行使检察官的职能,直到案件最终处理完毕。2021年 6月1日,欧洲检察官办公室开始运作。自运作以来,欧洲检察官办公室已登记了4000多份犯罪报告,开展超过929项调查。
  案例2:欧洲检察官办公室在葡萄牙调查一起重大走私和洗钱案。2022年3月15日,在葡萄牙税务和海关管理局33名税务调查员(包括10名信息技术专家)及警察局里斯本和波尔图指挥办公室25名警察的支持下,2名欧洲检察官和1名调查法官对位于葡萄牙阿连特霍地区、里斯本和波尔图大都市地区的私人住宅、律师事务所、会计师事务所和海关经纪人进行了搜查,调查对象经葡萄牙向西班牙进口未申报的纺织品和鞋类商品,并清洗非法利润,犯罪活动造成欧盟财务利益至少损失60万欧元。这是欧洲检察官办公室自运作以来在葡萄牙的第一次行动。

  (三)欧盟刑事司法合作署
  欧盟刑事司法合作署是根据欧洲议会和理事会2018/1727号条例设立的欧洲司法协调机构,是一个具有法人资格的欧盟独立机构,旨在支持和加强成员国调查机构、检察机构和司法机构之间就涉及两个或两个以上国家的各种严重和复杂的跨境犯罪进行协调与合作,其优先打击的犯罪形式包括网络犯罪、贩运人口、贩毒、恐怖主义、危害欧盟财务利益犯罪、偷运移民、环境犯罪、洗钱、诈骗和欺诈,但不得对欧洲检察官办公室行使权限的犯罪行使权限,除非未参加欧洲检察官办公室的成员国也参与其中,并且应这些成员国的要求或欧洲检察官办公室的要求。欧盟刑事司法合作署每周7天、每天24小时提供随叫随到的协调服务。
  案例3:欧盟刑事司法合作署协调罗马尼亚、爱尔兰和英国执法当局捣毁了一个涉及贩运人口、卖淫和洗钱的有组织犯罪集团。自2017年以来,该犯罪集团从罗马尼亚招募一些年轻的妇女(包括一些未成年人),运送到英国和爱尔兰进行卖淫,并组织和发展了一个庞大的卖淫网络。犯罪集团通过购买名贵奢侈品、不动产、银行汇款等方式清洗其组织卖淫活动获得的巨额收益。应罗马尼亚当局的要求,欧盟刑事司法合作署于2021年12月受理该案。 2022年5月,在欧盟刑事司法合作署的支持下,罗马尼亚、爱尔兰和英国当局成立了联合调查组。为给调查工作提供支持,促进司法合作,欧盟刑事司法合作署主办了三次协调会议。2023年4月,在欧盟刑事司法合作署的协调下,罗马尼亚、爱尔兰和英国当局开展了联合收网行动。行动中总共进行了19次房屋搜查,17次在罗马尼亚,2次在爱尔兰;缴获了笔记本电脑、手机和卡片等各种证据;6处房产、6辆豪华汽车以及超过22500欧元的现金被扣押和冻结;12名嫌疑人被起诉,其中5人被拘留,4人受到司法控制。

  四、加强欧盟与第三国的国际合作

  洗钱和恐怖主义融资是全球性威胁,任何司法管辖区都不可能不受新出现的洗钱和恐怖主义融资风险的影响,反洗钱和打击恐怖主义融资不考虑国际协调与合作,效果非常有限,欧盟决定与国际伙伴及第三国合作应对这些威胁。

  (一)联合国公约框架下的合作
  冻结和没收犯罪资产也被认为是在国际层面打击严重和有组织犯罪的有效工具。联合国《打击跨国有组织犯罪公约》《反腐败公约》要求缔约国追查、冻结和没收其境内的非法资产,在资产追回过程中交流信息并开展合作。联合国的这些公约已得到欧盟和所有成员国的批准。公约中关于信息交流和司法协助的规定已在欧盟成员国与邻国之间有关案件的合作中得到成功运用。

  (二)欧盟公约框架下的合作
  1993年,欧盟通过了《关于清洗、搜查、扣押和没收犯罪收益问题的公约》。该公约对洗钱犯罪作出了明确的规定,并力求为洗钱犯罪的侦查提供一套有效的国际合作规则。这份法律文件当时被公认为世界主要国际文书之一。但随着欧盟面临的洗钱威胁不断发展,此公约的许多规定已不合时宜,如“洗钱犯罪不适用于进行上游犯罪的人”的规定,导致欧盟的反洗钱斗争出现了许多问题,反思和修改这一公约的呼吁越来越强烈。2005年,欧盟将此公约更新和扩大为《关于清洗、搜查、扣押和没收犯罪收益问题和恐怖主义融资问题的公约》,把根据有关国际标准制定的防止恐怖主义融资的措施加入了条约。该公约目前已得到欧盟21个成员国的批准,是欧盟的一项重要协定。它使冻结和没收资产以及在资产追回方面的国际合作成为可能。

  (三)非正式协商合作
  联合国和欧盟公约下的互助程序是形式主义的,可能需要很长的准备时间。因此,在启动此类程序之前,有关国家当局必须进行非正式协商,这将有助于请求合作的国家正确准备所有相关信息,并避免因程序错误而重复工作。卡姆登资产追回机构间网络、反洗钱行动网络等非正式网络为这些程序提供了重要支持。欧盟所有成员国均是这些非正式网络的注册成员国。这些非正式网络在欧盟每个成员国都有执法和司法联络点,支持欧盟成员国与第三国在识别和追踪犯罪资产、准备司法协助请求两个方面开展非正式协商。
  卡姆登资产追回机构间网络是一个非正式的、专门从事犯罪资产追踪、冻结、扣押和没收领域的执法和司法从业人员网络,由54个司法管辖区和9个国际组织的从业人员组成,旨在为成员提供打击洗钱犯罪、剥夺犯罪收益等方面的有效国际合作和跨机构协助。欧洲警察署犯罪资产局是卡姆登资产追回机构间网络秘书处所在地。
  反洗钱行动网络是一个非正式的国际反洗钱执法合作网络,连接了相关执法机构,并具有全球外联,覆盖了150多个司法管辖区,旨在促进跨境金融调查。为加强欧盟范围内洗钱案件的调查和起诉,欧盟委员会通过内部安全(警察)基金为反洗钱行动网络提供支持具体案件的业务预算,以加强和促进该网络的工作。
  案例4:欧洲警察署和欧盟刑事司法合作署领导10国执法机构对意大利有组织犯罪集团开展史上最大规模执法行动。2023年3月2日凌晨,比利时、德国、意大利、法国、葡萄牙、斯洛文尼亚、西班牙、罗马尼亚、巴西和巴拿马十国执法当局动用超过770名执法人员对意大利多个犯罪集团开展打击行动。行动突袭了多个地点,并查封了几家公司,逮捕了132名嫌疑人。这些犯罪集团与哥伦比亚犯罪集团、厄瓜多尔犯罪集团和在多个欧洲国家活动的讲阿尔巴尼亚语的犯罪集团合作,从南美洲向欧洲以及澳大利亚贩运毒品,从巴基斯坦向南美洲贩运武器,并在比利时、德国、意大利、葡萄牙、阿根廷、乌拉圭和巴西进行大量的洗钱活动。此次行动由欧洲警察署和欧盟刑事司法合作署共同领导。欧盟刑事司法合作署应意大利、德国和比利时当局的要求,在欧盟刑事司法合作署立案了三起相关案件,建立和资助了两个联合调查小组,并设立了一个协调中心来支持有关当局,协调中心主办了10次协调会议,协助传送和执行欧洲调查令,使参与行动的执法当局之间能够迅速合作。欧洲警察署的意大利有组织犯罪分析项目优先支持此案件的调查,向有关国家调查人员提供了一系列情报和有关分析报告,在有关国家之间交换了200多份信息。行动当日,欧洲警察署在意大利、德国和比利时3个国家部署了专家,并在现场设置了移动办公室。■ 
  
  【作者简介】崔秋灏,广东警官学院治安系副教授,硕士研究生学历,主要研究方向为涉外警务、国际警务合作、区域国别警务。
  
  (责任编辑:冯苗苗)
  





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