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东加勒比国家的警务合作组织:地区安全体系 Police Cooperation in Eastern Caribbean States:The Regional Security System

中国人民公安大学出版社  2023/5/10 9:03:21
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  文/崔秋灏

  一、地区安全体系的建立
  
  地区安全体系( Regional Security System,RSS)是东加勒比国家为集体应对冲击该地区稳定的安全威胁而成立的一个旨在保护成员国安全的国际组织。该组织起始于一项国际防卫协定。1982年10月,东加勒比国家组织成员国安提瓜和巴布达、多米尼克、圣卢西亚、圣文森特和格林纳丁斯与巴巴多斯签署了一项安全合作谅解备忘录,该备忘录规定集合众国力量,成立一个行动迅速的非行政组织,以便在成员国提出安全需求时作出集体反应,以更大的力量维护本地区成员国的安全利益。1983年9月,圣基茨和尼维斯加入该备忘录。1985年1月,格林纳达加入。1996年3月,上述7国在格林纳达首都圣乔治签署《建立地区安全体系条约》,取代此前的谅解备忘录,地区安全体系正式获得法律地位。

  二、地区安全体系的战略使命

  成立之初,地区安全体系关注的是行动性质的传统安全威胁,即毒品、武器贩运以及国家紧急情况。随着国际安全环境的深刻变化,地区安全体系认为有必要共同应对无疑会影响到成员国国家安全的其他非传统威胁,遂于1992年对谅解备忘录进行了更新,扩大了地区安全体系的作用,以期为地区和国际安全作出更大、更有价值的贡献。《建立地区安全体系条约》将地区安全体系的使命进一步明确为:通过与伙伴国家、安全部门和该地区人民的相互合作,提供世界级、专业、有效和高效的服务,确保成员国的稳定和福祉,在维护各国社会和经济发展的同时最大限度地加强地区安全与稳定。为完成上述使命,除传统安全威胁外,地区安全体系将移民管制、渔业保护、污染控制、海关和进口税监管、防止走私、保护离岸设施和专属经济区等领域也列为保护国家安全的优先领域,将改善边境安全、加强安全机构的完整性、减少暴力犯罪以及查明并摧毁有组织犯罪网络、减少自然和人为灾害的影响、制定和实施公共关系策略等列为应对安全威胁的主要战略优先事项。

  三、地区安全体系的组织管理

  (一)部长理事会
  部长理事会由成员国负责国防和安全的部长或成员国政府首脑指定的其他部长或全权代表组成,是地区安全体系的最高决策机构,负责地区安全体系的总体指导和控制,代表本组织缔结条约或其他国际协定以及与第三国或国际组织建立关系,负责地区安全体系财务安排。理事会每年至少举行一次会议,并可自行决定会议程序。理事会主席每年由理事会成员按成员国的字母顺序轮流担任。理事会的决定以理事会成员三分之二的多数通过。

  (二)中央联络处
  地区安全体系是一个“混合”组织,由成员国安全部队的军事和警察人员组成,总部设在巴巴多斯国防军军事基地。中央联络处即秘书处,为地区安全体系的日常行政管理机构,由一名地区安全协调员和工作人员组成。
  地区安全协调员是中央联络处的行政负责人、地区安全体系的首席执行官,由理事会任命,具体职责:安排地区安全体系的会议并提供服务;就地区安全体系会议上作出的任何决定或发出的任何指示采取适当行动;协调地区安全体系的运行;就有关地区安全的事宜向理事会提供意见;每年或按理事会规定的时间就地区安全体系的业务及行政活动提出报告;制定地区安全体系预算草案。中央联络处同时也是加共体犯罪和安全事务机制的协调秘书处,联合各成员国对外以一个声音说话,代表本地区在加共体犯罪和安全事务上发挥更多的作用,因此,地区安全协调员对更广泛的加勒比共同体区域负有额外的责任。
  工作人员都是从成员国国防军和警察部队借调的人员。借调到中央联络处的工作人员,在执行地区安全体系安排的任务或训练期间,佩戴经批准的地区安全体系军衔徽章或《建立地区安全体系条约》附件中规定的与其任命相适应的其他称号徽章,服从其上级的指挥,不考虑其原籍国的军衔。

  (三)联合协调和策划委员会
  联合协调和策划委员会负责地区安全体系的具体行动计划和协调,由成员国安全部队指挥官组成,这里的指挥官特指:安提瓜和巴布达国防军司令、皇家警察局局长,巴巴多斯国防军参谋长、警察局局长,多米尼克警察局局长,格林纳达皇家警察局局长,圣基茨和尼维斯国防军司令,圣基茨和尼维斯皇家警察局局长,圣卢西亚皇家警察局局长,圣文森特和格林纳丁斯皇家警察局局长。地区安全协调员为联合协调和策划委员会主席。联合行动在巴巴多斯国防军总部的行动室或地区安全协调员确定的其他适当地点进行协调。

  (四)预算管理
  地区安全体系的财政预算来自成员国按比例缴纳的会费和其他捐赠收入,不得用于成员国的业务目的。地区安全协调员每三年编制一次预算并提交部长理事会批准,但如果在提交预算的三年期内情况发生变化,地区安全协调员可编制并提交补充预算。

  四、地区安全体系的主要业务部门

  地区安全体系的业务包括空中、海上和陆地活动,设置了航空飞行队、海岸警卫、培训学院、犯罪资产追回、警务与风险管理等具体业务部门。每个部门都有不同的能力,相互依赖、相互配合,为地区安全体系提供陆地、海洋和空中能力,在地区安全体系的运营中都起着至关重要的作用。

  (一)航空飞行队
  航空飞行队拥有美国政府于1999年1月捐赠的两架C-26A飞机,安置在巴巴多斯格兰特利亚当斯国际机场南停机坪的两个机库中。在成立后的最初两年,飞机没有安装监视设备,航空飞行队的行动受到一些限制,但航空飞行队快速反应和制止犯罪的优势值得称道。随后几年,通过机身升级、安装传感器以及对机组人员和维护人员进行必要的培训,航空飞行队应对关键任务的能力得到明显提升。2005年底,美国政府没收了航空飞行队的全部资金,地区安全体系随即接管了航空飞行队的所有费用。最近几年,这两架飞机通过美国和加拿大政府提供的资金进行了翻新和升级,安装了最先进的现代传感器。航空飞行队的飞机维护以前由加拿大的一家航空公司承包,2014年开始,由航空飞行队自行维护。
  航空飞行队成立之初主要致力于为成员国海岸警卫队、缉毒队和国际执法机构的禁毒工作提供支持。现如今,航空飞行队支持地区安全体系的所有安全目标,但海上反毒品行动和搜救是其主要任务。自2016年以来,航空飞行队共执行了17次海上反毒品行动、22次海上救援行动。渔业保护、污染控制和灾后救援也是航空飞行队执行任务的范围。2004年格林纳达伊凡台风灾后援助,2010年1月海地地震救援,以及2017年被“伊尔玛”和“玛丽亚”飓风袭击国家的救援,是航空飞行队为实现安全目标参加过的重要救援行动。航空飞行队的能力不仅限于海上行动,还扩展到陆地作战。2003年圣卢西亚将囚犯迁至新监狱,2005年巴巴多斯监狱暴动平息,2007年在西印度群岛举行的板球世界杯安保,成员国国内执法机构例行开展的几次铲除大麻行动,都得到了航空飞行队的有力支持,包括侦察执法现场,并为开展地面行动的部队提供指挥、控制和通信等。到目前为止,航空飞行队为该地区提供支持的飞行时间超过16000小时。
  飞机的广泛能力,再加上高度熟练和积极进取的人员,使航空飞行队成为一个成熟的、功能齐全的部门,成为该地区的力量倍增器,处于该地区海上监视任务的最前沿。该部门与其国际合作伙伴,特别是与英国国家打击犯罪局、法国驻西印度群岛部队、美国南部联合特遣部队建立了密切关系并从中受益,还与它们签署了一项协议备忘录,为打击贩运毒品、应对自然灾害和海上搜救行动提供飞机支持。

  (二)海岸警卫
  1989年,地区安全体系部长理事会授权秘书处实施一项海上联合巡逻方案,海岸警卫部门主要负责该方案的具体实施。联合巡逻将该地区的巡逻分为两个区,北区是圣基茨和尼维斯、安提瓜和巴布达、多米尼克,南区是格林纳达、圣文森特和格林纳丁斯、圣卢西亚。联合巡逻的主要任务是拦截毒品、走私、偷渡以及海上救援。为加强合作,每周指派一艘船巡逻所有区域。海上联合巡逻涉及成员国海岸警卫队的所有船只。成员国海岸警卫队的船只在执行地区安全体系安排的任务或训练期间,除悬挂本国国旗外,还悬挂地区安全体系的旗帜,舰艇编制人员佩戴经批准的地区安全体系军衔徽章或《建立地区安全体系条约》附件中规定的与其任命相适应的其他称号徽章。然而,由于人力和装备短缺,这些巡逻已经缩减。
  地区安全体系的联合巡逻与美国海岸警卫队、英国皇家海军西印度群岛警卫队、荷兰皇家西印度群岛警卫队、法国驻西印度群岛部队和美国南部联合特遣部队的行动联合进行。2019年9月,海岸警卫部门与法国驻西印度群岛部队联合成立一个区域爆炸物处理小组,包括简易爆炸装置,以应对加勒比和世界各地的恐怖主义风险。2020年,海岸警卫部门与上述武装部队在圣马丁岛举行了一次非常重要的海上救援区域会议,会议特别强调游轮管控,因为仅马提尼克岛在2018年就接待了超过65万名邮轮乘客,几乎是该岛人口的两倍。

  (三)培训学院
  地区安全体系对成员国执法机构执法困境的研究表明,许多类似问题可以通过执法培训解决。虽然执法培训不能消除妨碍成员国执法机构正常运作的所有挑战,但就提高解决这些问题的效率而言,设立培训学院无疑是朝着正确方向迈出的一步。
  为满足成员国的执法需求,2011年10月,地区安全体系成立了培训学院,加拿大政府外交和国际贸易部为其提供资金。培训学院的成立,为地区安全体系带来了新的活力和想法,促进了地区安全合作,包括缩小知识和技能方面的差距,重要的是大幅度减少了培训总费用。培训学院力求使成员国的培训标准化,从而对犯罪、安全和其他威胁问题作出更有条理的反应,并最终以更有意义的方式影响犯罪和不稳定。
  地区安全体系培训总监对培训学院进行监督和全面指导。培训学院在地区安全体系总部设有秘书处,秘书处由培训学院一名院长领导。培训学院设有三个委员会:执行委员会为培训学院提供战略方向;实践委员会负责制定政策、程序和指引;教育委员会负责制定、审查和评估培训标准,制定质量保证流程,审查现有最佳实践并实施培训。
  培训学院以《地区安全体系共同计划》、成员国培训需求评估报告、不断变化的犯罪和安全环境以及成员国安全部队明确表达的需求为指导,提供领导力发展、刑事侦查技术、专门领域等广泛的主题执法培训。领导力发展培训的内容主要有行政领导、参谋和指挥监督管理、基本准军事技能、丛林巡逻和生存、内部安全及人群管理。培训学院还将海关、移民、惩教和消防等其他执法机构纳入其领导能力发展培训。这将使执法机构之间的努力具有共同性,合作的可操作性得到改善,协同作用得到发展,更有利于促进该地区的集体安全。
  满足所有指挥级人员的培训需求,是地区安全体系培训需求评估中确定的关键需求。培训学院开设有初级指挥人员、中高级指挥官(督察、助理警司和警司)、高级领导和高级战略指挥官(助理警监、副警监和警监)等针对性班次,照顾到了所有级别指挥官的培训需求。

  (四)犯罪资产追回
  加勒比是从南美向北美、英国和欧洲的主要消费市场贩运可卡因的转运点。转运产生的利润催生了地区帮派和枪支泛滥。犯罪、暴力和腐败影响了该地区的内向投资,阻碍了地区发展。为打击从犯罪中获利,并支持加勒比地区打击有组织犯罪和腐败,地区安全体系在总部国际执法融合中心内设立专门的资产追回团队,代替先前非常成功的东加勒比金融调查咨询小组。该团队于2015年11月启动,由金融调查和资产追回专家组成,他们来自执法人员、金融调查员和法律从业人员。资产追回团队还配备有行政支持人员。
  资产追回团队致力于加强打击严重有组织犯罪,特别是贩毒活动,以扣押现金、洗钱及没收财产立法作为金融调查和资产追回的主要工作。资产追回团队启动后即制订了地区安全体系资产追回方案,替代之前的加勒比犯罪资产追回计划。此方案是通过伙伴关系和严格适用犯罪所得和洗钱立法,在加勒比普通法管辖区打击严重有组织犯罪的一种创新方法。资产追回团队最近完成了犯罪收益没收立法的“示范”起草工作,鼓励采用和使用民事没收立法,弥补了立法上的缺陷。迄今为止,资产追回团队已指导和协调120项洗钱调查,其中85人被控犯有洗钱罪,协助识别和控制了2680万美元的犯罪资产,协助法院使用民事立法的现金扣押条款没收了750万美元财产,另有450万美元财产被扣押并正在法庭审理过程中。
  资产追回团队与其区域和国际合作伙伴密切合作,包括美国、英国、联合国毒品和犯罪问题办公室、美洲国家组织、东加勒比国家组织、加共体、加勒比金融行动特别工作队、加共体犯罪和安全事务执行署,力求为地区安全体系的资产追回提供更广泛的区域支持。资产追回团队正在与加勒比金融行动特别工作队合作,为加勒比所有金融调查员和分析人员制订和实施一项培训和认证计划。该计划将寻求地区执法程序和培训的标准化,并获得国际认可的认证。资产追回团队还与反洗钱金融行动特别工作组密切合作,以确保反洗钱金融行动特别工作组的建议得到执行,并与国家安全要求一起得到遵守。地区安全体系的资产追回部门同时还是加勒比资产追回机构间网络的常设秘书处。

  (五)警务与风险管理
  警务与风险管理部门实质上是地区安全体系的技术情报部门。该部门的职责主要涉及两个方面:一是为成员国提供装备和技术支持。根据成员国的采购需求联合采购武器、弹药、制服、设备、技术和其他警用物资,联合采购的装备、技术和物质可在成员国之间转让。地区安全体系持有的物质、技术和装备不可用于成员国的行动,但是,如果成员国向地区安全体系请求提供援助,则地区安全体系持有的物质、技术和装备可用于成员国的行动目的。二是为成员国提供情报支持。对影响国家安全的领域进行高质量、全面和客观的研究,分析犯罪模式和趋势,及时为成员国提供情报及风险管理实施参考方案,以支持成员国有效决策和行动,对威胁情况作出及时的适当反应,减少威胁本地区安全的机会和发生率。■
  
  【作者简介】崔秋灏,广东警官学院治安系副教授,硕士研究生学历,主要研究方向为涉外警务、国际警务合作、区域国别警务。
  
  (责任编辑:冯苗苗)
  





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