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美国加强涉数字资产犯罪国际执法合作 How the US Strengthens International Cooperation for Fighting Criminal Activities Involving Digital Assets

中国人民公安大学出版社  2023/3/1 10:28:51
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  文/孔繁勇

  为落实2022年3月美国总统拜登签署的关于确保数字资产负责任发展的行政命令,2022年6月,美国司法部发布了题为《加强涉数字资产犯罪国际执法合作》的报告。该报告分为三部分,共58页,梳理分析了涉数字资产案件国际执法合作所面临的形势和挑战,回顾总结了美国执法机关、行政监管部门所采取的国际执法合作措施和取得的阶段性成果,最后对改进涉数字资产案件国际合作提出了三点建议。
  回顾与总结

  为共同打击涉数字资产犯罪,美国司法部加强与外国执法机关的双边和多边协作配合。一方面,采取措施熟悉其他国家关于此类案件调查取证的国内法规定,并深入了解不同国家案件调查的各种特定需求。另一方面,积极参与推动《布达佩斯打击网络犯罪公约》及其第二附加议定书的执行。第二附加议定书旨在推动签约方加强打击网络犯罪、电子证据共享的国际合作,对于提高涉数字资产案件的调查取证效率将发挥重大推动作用。美国执法机关和监管部门在加强涉数字资产案件国际执法合作方面主要做了以下三个方面的工作。

  (一)交流分享专业技能
  美国执法机关注重利用培训和办理具体个案的方式,与外国同行交流涉数字资产案件调查的专业知识和执法技能。在司法部内,联邦调查局下属的金融犯罪侦查局于2022年2月设立了数字资产侦查处。数字资产侦查处作为联邦调查局负责涉数字资产工作的主管部门,牵头成立由数字资产专家、相关部门人员组成的专案组,在情报和行动部门协助下开展工作。数字资产侦查处提供区块链分析和数字资产扣押方面的培训、技术装备以及实战技能,并组建创新团队将高新科技及时转化为现实战斗力。
  数字资产侦查处与司法部下属的加密货币执法小组密切配合。后者于2021年10月设立,主要负责调查和支持涉加密货币犯罪起诉,特别是由数字资产交易所及掩饰数字资产交易、提供洗钱服务的组织所实施的复杂案件起诉。加密货币执法小组设在刑事侦查局,兼具反洗钱和犯罪资产追缴处、计算机犯罪和知识产权处,以及司法部内部负责诉讼事务机构等专业技能。
  司法部负责加强非法使用加密货币的国际合作和能力建设,在这方面,数字资产侦查处和加密货币执法小组作出的贡献最大。司法部的国际合作和能力建设行动计划部分借助美国的跨国和高科技犯罪全球执法网络实施,由国务院的国际麻醉品和执法事务局提供经费支持,并由国务院会同司法部进行管理。该执法网络组织负责组织分布世界各地的司法部国际计算机黑客和知识产权部门的检察官顾问以及暗网、加密货币领域的专家开展工作。司法部能力建设国际合作有两大特点,一是国际计算机黑客和知识产权部门在东南亚、东欧、拉丁美洲三个地区加密货币工作组中发挥主导作用;二是面向相关国家的法官、检察官、侦查员以及物证鉴定人员提供专业支持。此外,由国务院反恐局资助的常驻法律顾问在能力建设项目中负责解决恐怖分子使用加密货币问题。
  美国联邦执法机关以及监管机构在加密货币调查能力国际培训方面所做的工作并不限于此。近年来,司法部下属的联邦调查局、缉毒署、国家安全处,国土安全部下属的国土安全调查局、特勤局,财政部下属的金融犯罪执法网络、国家税务局刑事侦查处,美国证券交易委员会,商品期货交易委员会等部门都开展了加密货币案件调查能力建设的国际合作。
  此外,不少美国执法机关向总部位于海牙的欧洲警察组织以及其他国家和地区派驻了警务联络官,推进与外国合作伙伴的信息分享、执法协作。这些联络官经常协助进行数字资产调查,并通过案件办理向外国合作伙伴提供在职专业培训。

  (二)参与制定国际标准
  除了通过打击网络犯罪的《布达佩斯公约》以及双边司法协助来推进涉数字资产案件跨国取证方面的国际合作外,美国还参加了多个旨在帮助解决跨国办理数字资产案件所涉问题的国际协调组织。
  1.反洗钱金融行动特别工作组。美国(由财政部牵头)和日本是反洗钱金融行动特别工作组下设的数字资产联络组的主席国。反洗钱金融行动特别工作组负责设定打击洗钱、恐怖融资以及其他非法金融活动的国际标准,迄今已有200多个国家和地区承诺履行。通过这个数字资产联络组主席国身份及其自身所发挥的作用,美国与很多国家开展合作,共同把握和应对执行反洗钱金融行动特别工作组标准所遇到的问题和挑战。美国财政部在2022年发布的美国洗钱风险评估报告中指出,由于管理措施以及对于数字资产和数字资产服务提供商的国际监管不到位、不平衡,导致犯罪分子利用属地管辖方面的漏洞,将美国金融系统暴露于风险之中。2018年以来,反洗钱金融行动特别工作组已经明确指出其标准适用于数字资产和数字资产服务提供商,数字资产服务提供商要履行同样的全套义务,并应当采取与其他金融机构一样的防控措施。这些义务包括执行反洗钱和反恐怖融资计划(风险评估、客户尽职调查、记录保存、定向金融制裁、提交可疑活动报告等),以及遵守“旅行规则”。根据该规则,数字资产服务提供者在进行数字资产转账、保存交易双方信息时应当以迅速、安全的方式获取、保存、传输数字资产转移的发起人和受益人的识别信息。反洗钱金融行动特别工作组发布了一系列指引,指导有关国家和企业切实履行义务。这些指引除了公开发布的版本外,还有面向查处涉数字资产犯罪执法机关和其他主体的非公开版本。
  2.国际证监会委员会。国际证监会委员会是一个多边国际组织,其成员监管全世界95%以上的证券市场,美国的两大金融监管部门证券交易委员会和商品期货交易委员会通过该组织积极参与数字资产监管事务。证券交易委员会和商品期货交易委员会在该组织中的工作主要涉及以下方面:一是稳定币。加密货币给人的总体感觉是价格波动大,但同为加密货币的稳定币却并非如此。稳定币通常锚定美元等法定货币或者其他价值稳定的资产,确保维持稳定的价值。二是除稳定币和代币外没有储备支持的数字资产。三是开放式金融。开放式金融也称作去中心化金融,是加密货币、区块链和智能合约相结合的产物。四是加密货币的衍生金融产品。这些工作旨在消除利用属地管辖规避有效监管以及市场分散化所带来的风险,同时提供情报信息、经验做法、监管建议分享交流的平台。证券交易委员会和商品期货交易委员会还参加了该组织下设的涉及执法协作的委员会,并且是第四委员会的创立成员。第四委员会负责推进证券类案件调查的国际合作和信息共享,并日益重视数字资产监管活动。目前,美国证券交易委员会是第四委员会的主席。
  3.《关于磋商、合作和信息交流的多边谅解备忘录》。证券交易委员会和商品期货交易委员会是2002年国际证监会委员会《关于磋商、合作和信息交流的多边谅解备忘录》,以及该备忘录2016年加强版的签约方。这一备忘录确定了与具体案件查处工作相关的物品和信息传递的制度框架。国际证监会委员会下设小组对申请加入备忘录的成员资质条件进行审查,而证券交易委员会和商品期货交易委员会都是积极参与者。因此,在此领域,美方可以帮助外国同行解决具体的技术支持问题。备忘录的条款涵盖了银行、中介以及企业和受益人所有权记录等规定。修订后的备忘录增加了审计工作文件、强制作证、财产冻结告知、互联网服务提供者的非内容信息记录等规定。近年来,两个备忘录的签约方每年要提出4000多个合作请求,而证券交易委员会每年提出请求数都排在前三位,商品期货交易委员会则排在前十位。截至目前,2002年备忘录共有125个签约成员,而2016年加强版备忘录只有22个签约成员。

  (三)政府部门协作联动
  为了确保统筹协调联邦政府力量,美国执法机关和其他政府部门紧密协作,共同打击涉数字资产犯罪。例如,美国财政部海外资产控制办公室与执法机关加大了对数字资产领域的工作力度,对使用勒索软件索要加密货币作为赎金的犯罪分子,为赎金支付提供条件者,查获的加密货币交易所、暗网市场等主体实施制裁。美国财政部海外资产控制办公室还对利用非法侵入计算机系统盗窃加密货币并进行洗钱的对象采取制裁措施。2021年,美国财政部海外资产控制办公室面向加密货币产业发布了一个关于制裁的合规指引,以及关于勒索软件犯罪赎金支付的公告,要求有关公司采取有效措施避免因违规支付赎金受到制裁。执法机关还与美国网络战司令部以及国家安全局等情报机关加强协作,防范和查处勒索软件、黑客盗窃加密货币等互联网犯罪活动。

  建议与展望   

  (一)加大警务行动和能力建设的协作力度。美国司法部认为,提升外国合作伙伴的刑事司法能力既能加强全球执法合作,也能更好保护美国公民权益,便利美国执法机关开展跨境案件办理工作。为此,建议采取以下措施:一是进一步提升美国执法机关的海外行动能力,特别是查处网络犯罪和涉数字资产犯罪活动的能力。增强行动能力除了可以实现有效的执法信息分享,还能增进美国与外国执法人员之间的联络,形成长期合作机制。二是对于司法部等执法机关根据具体执法行动需求所确定的国际执法合作伙伴,拨付国际能力建设经费。美国司法部将围绕数字资产执法能力建设,与美国国务院一起制定、实施相关政策。三是在对外援助的同时,配套提升美国执法机关的能力,确保援助发挥应有作用。这样的支持对于成功完成海外执法任务、形成国际执法合力至关重要,同时还能帮助美国执法机关建立起数字资产领域专家团队,为外国执法伙伴提供专业培训和业务支持。在所有培训中,政府间的培训和技术支持是最有效的一种方式,因为它不仅传授了所需知识和技能,还巩固了与外国同行的紧密联系。四是利用其他渠道保障能力建设和警务行动需求。要确保跨国和高科技犯罪全球执法网络及其他美国执法人员根据特定地区的涉数字资产案件类型和特点,有针对性地灵活开展培训活动。要将外国执法伙伴纳入全国计算机物证培训等国内培训的受训范围。培训中要充分考虑掌握区块链分析技术的难度和成本,使外国执法伙伴在办理涉数字资产案件时利用低成本、可公开获取或免费的开源工具软件。
  (二)深化信息共享和协作配合的协作机制。美国司法部指出,虽然美国执法机关在涉数字资产案件国际执法合作方面取得了明显的成效,但为了更有效地开展跨国案件查办工作,还要采取四项措施。一是在国内和国际执法伙伴间鼓励信息共享、及早协调、消除管辖冲突。二是支持推进调查取证、财物扣押、赃物追缴等方面的执法合作。三是继续为外国执法伙伴提供政策以及专业技能支持。四是加强与相关企业的协作,培育良好的产业生态,铲除数字资产野蛮生长的土壤。
  (三)提高反洗钱和反恐怖融资的协作成效。为了更好地防范犯罪分子利用国家和地区间反洗钱、反恐怖融资监管的盲区和漏洞,美国司法部建议抓好三个方面的工作。一是继续通过反洗钱金融行动特别工作组下设的数字资产联络组开展工作,鼓励和支持相关国家落实反洗钱金融行动特别工作组建议的各项监管措施。二是继续通过双边合作向有关国家解释反洗钱金融行动特别工作组的建议内容,了解遇到的困难,并支持其破解执行难题。三是鼓励外国合作伙伴权衡利弊得失,适用反洗钱、反恐怖融资的法律规定和透明、合规的标准。■
  
  (责任编辑:张敏娇)





编辑:现代世界警察----石虹   

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