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俄罗斯警察社会保障制度 The Russian Police’s Social Security System

中国人民公安大学出版社  2023/2/9 13:56:36
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  文/魏晓林

  俄罗斯警察社会保障制度建设的历史背景

  现行俄罗斯警察社会保障制度建设始于2011年的《俄罗斯联邦警察法》(以下简称《警察法》)颁布之后,是在内务部改革的大背景之下启动的。
  2009年,俄罗斯发生了以叶夫休科夫为代表的一系列警察违法犯罪事件,引起了社会对内务部警察前所未有的关注。加之此前的数次社会民意调查结果也表明:俄罗斯民众对内务机关及警察的印象在一定程度上是负面的,“腐败”“不称职”和“不能服务于民众”是其中较为常见的几种评价。迫于社会舆论压力和内务机关警务活动实践中的困境,时任总统梅德韦杰夫亲自发起了政府对内务部的深层次改革。该项改革也被列入了俄罗斯政府的工作重点之一。
  法律先行是俄罗斯历次政府改革的传统做法。警察立法——被俄罗斯政府视为推动内务部改革的首要措施和重要手段,因而成为改革最初阶段的主要任务。历时一年多,先后经历了专家研讨、草案推出、广征民意等几个阶段后,俄罗斯政府于2011年适时推出了一部新法,即《警察法》。《警察法》中融入了许多新的警务理念和对新时期俄罗斯警务活动的理解与认识,是对俄罗斯警察法规的一次重新构建。与《俄罗斯联邦民警法》(以下简称《民警法》)相比,《警察法》废旧推新,变化极大。新法总计56条,其中的第55条是有关警察法规失去效力条款,明确宣布了包括《民警法》及其系列修订案在内的共计45个法规(或法规的条文)失去法律效力。这些失效法规的颁布时间跨度长、范围涉及广、数量多,几乎涉及了整个俄罗斯警察法规体系,其中也包括有关警察社会保障制度的法规。俄罗斯政府以此表明了对内务部改革的决心和强力推进的力度。

  现行俄罗斯警察社会保障制度建设的历程

  依据《警察法》和新的警务理念,俄罗斯立即启动了有关警察社会保障制度的立法工作,着手构建更为科学合理的社会保障制度体系。
  2011年7月19日,俄罗斯杜马通过了联邦法第247-ФЗ号,即《关于俄罗斯联邦内务机关工作人员社会保障和对一些俄罗斯联邦立法进行修订》(以下简称《内务机关工作人员社会保障法》)。这是一部专项立法,是《警察法》生效之后推出的首个涉及警察社会保障的法律文件。关于该法,俄罗斯政府非常明确地表示,其立法的目的在于为所有警察提供体面的社会福利待遇,这也被视为内务部改革的目标之一。同年11月8日,俄罗斯政府宣布废除与新社会保障法不相适应的多部法规(或法规条文);废旧推新,进一步做好新旧制度之间的有效衔接。在随后的一段时间内,内务部相继颁布了一系列的内务部令,对社会保障法中所涉及的每一项津贴的内容予以进一步地具体化、规范化,相当于从具体操作层面完成了《内务机关工作人员社会保障法》的实施解释工作。
  在立法理念、法条内容和立法技术等诸多方面,《警察法》均有明显突破。基于该法所确立的新制度——有别于俄罗斯既往的警察制度,俄罗斯政府所采取的策略是不断地进行调整与修订,因此,对新警察法规的完善进程也一直没有停止。
  自颁布之后,《警察法》和《内务机关工作人员社会保障法》均经过了数次修订,而一些重要条款更是如此。以《内务机关工作人员社会保障法》为例,该法的第11条是有关警察的医疗保障和疗养治疗,第12条涉及对因公牺牲(死亡)和失踪警察家庭成员的社会援助。因其涉及事项的特殊性和重要性,上述两条被修订的次数也最多,分别于2013年、2014年、2016年进行了部分内容的修订;其中,2016年还分别于4月和11月进行了两次修订。需要特别注意的是,俄罗斯政府于2015年2月12日颁布了联邦法第15-ФЗ号,对《警察法》第43条的内容进行了修订,增补了内容,即对于从内务机关离职的公民——如因其执行公务而致使身体受损的,可以获得相关的政府补偿。可以说,新补充条款进一步强化了俄罗斯的国家义务,明确国家和政府须对内务机关离职人员进行保护及补偿。
  2016年4月,俄罗斯对强力部门进行了重大机构改革。内务部机构因此发生了较大变化,移民局和药品管制局被重新划入内务部系统,而内卫部队则被更名为国民近卫军,且不再隶属于内务部。针对此调整,俄罗斯于2016年7月3日通过了联邦法第227-ФЗ号,特别修订了社会保障的对象条款,扩大了其保障对象的范围。在私人保安、对外安保、国民近卫军等联邦执行机构中,肩负国家政策和监管法规的制定与执行职责且拥有警衔的相关人员——被纳入了《内务机关工作人员社会保障法》的保障范围之内。
  由上可见,俄罗斯始终在不断推进有关警察保障的立法和完善进程。现阶段,俄罗斯已基本形成了较为完备的警察社会保障法规体系,它主要是由联邦法律、政府决议和内务部令等组成的。其中,《警察法》是具有最高法律效力的联邦立法,主要明确了俄罗斯警察社会保障制度的架构;《内务机关工作人员社会保障法》是专项立法,它依据《警察法》的原则,规定了享受警察社会保障的人员范围和具体保障事项,主要包括以下内容:警察社会保障的调整对象和范围、工资津贴制度、福利和其他现金补贴(包括警察和离职人员)、退休金、住房补贴和保障标准、对因公牺牲(死亡)和失踪警察的家庭成员的社会帮助措施,以及其他社会保障形式等;《关于法官、护法机关和监督机关的人员的国家保护》则是强调了国家保护义务,即国家须为有关人员及其近亲属提供生命、健康和财产方面的国家保护措施。
  在20世纪90年代,俄罗斯就已建立了国家强制保险制度,以确保国家对特定身份人员依法履行国家保护的义务。1998 年3月28日,俄罗斯政府颁布了联邦法第52-ФЗ号令,即《军人、应召参加军事集训的公民、内务机关工作人员、税务警察机关工作人员生命与健康国家强制保险法》。该法从法律上明确,对上述特定身份人员实施生命和健康的国家强制保险——是俄罗斯联邦的国家义务。为了避免腐败和滥用职权现象的发生,俄罗斯还规定,保险公司的选择须通过集中招标的方式;在对保险公司进行相关考察时,还须充分考虑实施国家强制性保险的特殊程序、保险对象的具体特点等基本要素。2003年,俄罗斯再次修订了法律,进一步扩大了国家保险所涉及的保障人员范围。《警察法》——以联邦立法的高度,再次确认了国家强制保险制度。2022年7月,联邦法第315-ФЗ号令进一步扩大了国家强制保险的受益人名单。可见,对于内务机关的工作人员及其家庭成员,减轻阻止、妨碍或报复执法活动而给其生命与健康财产所造成的损害程度—始终是俄罗斯政府高度重视的问题,这也被视为警察社会保障的重要内容之一。
  此外,还有一些法规,如《关于对俄罗斯联邦内务机关服务和俄罗斯联邦一些法规进行修订》《为因履行职责而给内务机关工作人员或其近亲属导致的伤害进行补偿的程序规定》,以及若干个涉及警察津贴和补贴细则的内务部令等法律文件,也从不同的层面和角度规定了警察社会保障的实施程序与相关内容。
  通过《警察法》及其之后的系列法规,极具俄罗斯特色的警察社会保障制度被确立起来。

  新社会保障制度的突出特点

  (一)愈加强调“警察行业”的理念
  在俄罗斯,内务机关既是国家的行政机关,又是重要的护法机关,其所担负的职责和地位不同于其他国家机关。通过《警察法》《内务机关工作人员社会保障法》及其配套法规,俄罗斯所建立的保障制度着力突出了警察的职业特点。一方面,它独立于其他政府部门的社会保障体系,保障水平高,较为客观地反映了警察的职业风险;同时,保障全面,形式多样,包括工资津贴与养老金、各类经济补偿金、住房保障、医疗保障和疗养保障等事项。另一方面,保障对象的范围也极其广泛。它对在内务机关长期工作的人员、离职人员、警察的家庭成员均给予了特别的关注,且把对警察的社会保障延伸到其离职之后,扩展到其家庭成员,在体现人文关怀的同时又强化了“警察行业”的理念,有利于激发内务机关人员对自己职业的认同。

  (二)采用了新的立法技术
  《警察法》的立法过程比较特殊,是俄罗斯立法史上首次采取了听取民意、公开讨论的立法技术。民众的参与度也极高,累计提出的立法建议数量高达二万余条。而有关警察社会保障正是《警察法》的重要内容之一。通过公开讨论,不仅吸引了民众热切关注内务部的改革,也增进了社会对警察职业的理解,这也使俄罗斯政府提高警察保障水平的初衷和做法赢得了社会的广泛共识。
  同时,《警察法》还突破了《民警法》的框架,做了重新设计。在《民警法》中,没有集中规定社会保障内容,而是将其于多章之中分别表述,且内容也过于原则和概括。《警察法》对此作了较大调整。首先,它集中规定,单设一章,即第八章《警察的社会保障》,以示对此问题的高度重视。其次,第八章下设了五个独立的法条,包括警察的工资、保险保障和因执行公务而受到损害的补偿、住房保障、警察及其家庭成员的医疗服务权利、警察执行公务的保障等内容。在每条之下,又包括若干个条款,基本涵盖了有关社会保障的方方面面,规定详细、具体,可操作性强。第三,新增补了许多内容,特别是充实了警察因执行公务而受到损害的补偿、警察及其家庭成员的医疗服务权利等规定。在强调对警察本人实施国家保护的同时,又重视对其家庭成员的保障,以此来解除(或是缓解)警察对自己或其家庭成员的后顾之忧。
  
  (三)体现了警务保障理念的变化
  《警察法》把对警务活动提供财政保障视作是俄罗斯联邦政府的义务,对经费制度作了较大的改变,明确规定警务活动保障(包括财政保障和物质技术保障)——均由联邦预算资金负责。为了平稳有序地过渡,俄罗斯没有采取一刀切的做法,而是由《警察法》特别设置了一个经费保障制度转变的过渡期。尽管《警察法》自2011年3月1日起就生效,但在2012年1月1日之前,俄罗斯仍然继续执行《民警法》的相关规定,经费来源仍然保持多渠道,包括联邦拨款、地方拨款和其他来源,以此来保证内务机关不受制度转变的影响。待过渡期满之后,则必须执行《警察法》中有关经费保障的相关规定。
  为了执行新法,俄罗斯还于2011年通过了联邦法令,明确由政府拨付资金,自2012年1月起大幅上调警察的工资待遇标准。与此同时,对于原属于各地区的财产,为保障警务活动所必需的,警察所使用的土地、建筑物、设施、设备和其他财产,须依照联邦法律所规定的程序,将其转变为联邦财产。在上述财产被转让之前,各级内务机关和其下设的机构与组织,有权为履行其法定职责而继续无偿地使用这些财产。
  经《警察法》所确立的新经费保障制度的成效已得到实践的证实。与之前相比,警务保障不再承受各联邦主体经济实力差异的不利影响。新保障制度有力地推动了内务部改革的顺利进行,大幅提高了警察的待遇水平,提升了内务系统的工作效率;同时,也进一步强化了俄罗斯联邦政府的主导作用,适时加强了内务系统的统一管理体制。

  (四)警务活动保障和警察个体保障兼重
  《警察法》细分了保障类别,采取了警务活动保障和警察个体保障兼重的做法,将其分设为两章,即第八章《警察的社会保障》和第九章《警务活动的财政与物质技术保障》。从具体内容来看,《警察的社会保障》主要是针对警察个体,具体规定了有关福利和抚恤制度;而《警务活动的财政与物质技术保障》则是针对警察组织和警务活动,详细规定了为保障警务活动顺畅有序进行所必需的经费制度、物质条件和技术条件。较之以往,分类更为科学、合理。
  综上所述,俄罗斯采取了国家立法、专门立法和开门立法的形式,并融入了较多的理念创新,力求将保障制度设计得更为科学和合理。从其实践效果来看,俄罗斯改变了之前的经费保障制度,更加强调国家的主体责任,显然是更利于提供充分保障,从而为内务机关的护法活动创造了更为有利的发展空间。■
  【作者简介】魏晓林,中国人民公安大学涉外警务学院教师。
  
  (责任编辑:古静)

  
  





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