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美国警察职能的调整 The Adjustment of American Police Functions

中国人民公安大学出版社  2022/6/24 13:24:15
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  文/美国刑事司法委员会“独立警务专职小组”
  编译/刘长煌

  警察是一项压力很大的职业,处于高压和偶尔危及生命的环境中。当代美国社会的警察位于社会所有弊病的前沿,被视为街头问题的解决者,几近万能。
  本篇系美国刑事司法委员会“独立警务专职小组”于2021年5月公开发表的研究报告,旨在探讨如何调整警察职能,以获取良好的社会效果。该小组成立于2020年11月,其任务是研究最有可能减少警察和公众之间暴力冲突的政策和做法,提高美国警务的公平性和有效性。
  
  一、911报警电话接听与调度

  911系统是公众请求警务服务的通道,也是警察响应这些请求、获取公众支持的桥梁。911报警电话的接听与处置直接影响到警民关系,也是警察履职的重要途径。
  2009年7月16日,哈佛大学教授小亨利·盖茨在马萨诸塞州剑桥市的家中被当地警官詹姆斯·克劳利逮捕,因为有人拨打911报警电话说嫌疑人非法闯入住宅。这次逮捕引发了国际新闻媒体强烈关注。
  盖茨教授到国外参加研讨会,7月16日回到家,发现前门卡住了,于是在司机的帮助下试图强行打开家门,不料一名路过的当地人拨打电话报警说有黑人非法入侵住宅,可能是实施盗窃。警察局中士詹姆斯·克劳利赶到现场后抓捕了盖茨,并指控他扰乱治安。7月21日,对盖茨的指控被撤销。这次逮捕引发了一场全国性的辩论,认为这是种族归类的典型案例。
  2020年,学者吉鲁利等在《犯罪学与公共政策》杂志上发表了一篇论文──《从小亨利·盖茨被捕案分析911呼叫者和响应者如何影响警民关系》,文中指出,在调整警察或替代响应模式的规划阶段,分析呼入的911报警电话以及电话接听、分流和调度流程,有助于评估执法服务的性质。通过对911计算机辅助调度数据的分析,可以深入了解警察对报警电话的响应情况,并量化警察应对的时间份额和成本。
  911系统接到大量非紧急电话,为了加强其警务职能,需要开发911系统的一些替代品,例如开发和指导社区成员使用211系统(将呼叫者引向社区资源,如救助、一般性民事纠纷等),311系统(处理非刑事申诉和投诉)。非紧急报警占到了所有911电话的40%,可以考虑将其从警察职能中转移到其他城市服务系统里面。
  自1968年911系统建立以来,公众在一系列问题上越来越依赖警方,这一趋势极大地扩展了警方的职能。
  对911电话的计算机辅助调度数据的分析表明,以2020年为例,最常见的电话类型是非紧急电话,主要是基于投诉性质的电话,或者是要求进行“福利检查”的电话,真正的警务电话主要是与案事件和交通相关,以及一些涉及心理健康的问题。

  二、当前警察职能的研究与实践

  警察的工作纷繁复杂,无休止地卷入民事纠纷、家庭暴力,陷入久侦未决的刑事案件,身心健康受到严重挑战,长期不能享受家庭温暖、患有药物使用障碍症等。
  著名警务学者厄利说,精神疾病是一个健康问题,而不是警察问题。
  在心理健康危机中,警察不应该首先出现在现场。对此,纽约进行了试点,效果良好,应该在全国范围内推广。

  三、培训警察与身陷危机者互动的技巧

  警察接受过如何处置家庭暴力或犯罪现场方面的培训,知晓采用创伤知情法与受害者互动,但相关的专业研究几乎不存在。现今的绝大多数培训计划都是关于警察如何应对那些有心理健康问题的人,以及有智力、发育残障或患有自闭症或其他谱系障碍者。
  警察在工作过程中经常遇到有心理健康问题的人,特别是那些处理911警情赶到现场的一线警察更是如此。据统计,大约四分之一被警察击毙的人有心理健康问题,所以,培训警察与身陷危机者的沟通能力具有拯救生命的潜力。
  在问卷调查中,42个作出回复的州中有41个州的调查结果显示,警察培训侧重于学院培训,很少举行在职培训,更是缺少专门针对精神健康缺陷人群的培训。

  四、建立“伙伴关系”模式

  华盛顿特区司法工程办公室、少年司法与预防犯罪办公室的马兰斯、史蒂文等合著的论文《社区警务:暴力气氛中的伙伴关系》指出,警察与社会工作者、心理学家和心理健康临床医生合作响应特定类型的警情,例如警察与心理健康专业人员合作,对经历、目睹或实施暴力的儿童进行团队干预;警察与心理健康临床医生合作,对那些被认为对自身或他人构成威胁的人进行心理辅导,建立共同响应模式,成为“伙伴关系”,事半功倍。

  五、危机干预小组

  危机干预小组旨在帮助警察确定人们何时处于危机之中,采取何种策略化解不稳定局势,并为需要帮助的人提供心理健康服务和支持。这种多管齐下的战略可以包括派遣培训、军官培训、专家小组,并且与急救机构、心理健康服务团队建立伙伴关系。危机干预小组的目标主要是减少使用武力的频率和严重程度,最大限度地减少对社区成员和警察的伤害,降低逮捕率,减少监狱停留时间,将人们重新引导到医疗保健系统,改善个人的心理健康。
  危机干预小组是孟菲斯警察局于20世纪80年代末创建的,此后其他警局纷纷仿效,2019年全美有危机干预小组2700个,占所有警察部门的15%到17%,参与危机干预小组培训的警员高于17%。

  六、分流警察职能

  与共同反应模式不同,将警察对涉及心理健康、智力、发育或药物使用障碍的案件的职能进行分流,把某些案件移交给受过更好培训的专家,以便警察能够节省资源,减少警察与社区成员之间不必要的互动,从而降低发生警察暴力的概率。依据华盛顿大学社会学系教授贝克特·凯瑟琳2014年的著作《西雅图执法辅助分流计划:从前两年学到的经验》介绍,分流方式主要有三种:一是移动危机干预小组,替代警察响应部分案事件;二是社区安全小组,以非警察的方式处理各种公共安全和社会福利问题,包括非营利性组织、卫生和公共服务部门,代替警察响应部分社区案事件;三是民间交通维持小组,在一些司法管辖区,正在考虑分流交通执法职能,作为调整警察职能的一种手段。
  1.移动危机干预小组已经存在了几十年,其中最著名的例子是在尤金建立的危机援助街头帮扶队,由一名护理人员和一名训练有素的心理辅导专业人员组成。他们被派往涉及各种心理健康的现场,如家庭争吵、滥用药物和威胁自杀等。该团队的方法是基于减少伤害而不是实施惩罚,达到非暴力解决问题的目的。
  移动危机干预小组可以处理17%的报警量,只需要1%的警察支持,每年可节省850万美元。
  此模式是2021年《美国救援计划法》(American Rescue Plan Act of 2021)的一个组成部分,拜登总统于2021年3月11日签署。该法规定,在三年内提供1500万美元补助金,以建立或扩大移动危机干预小组。
  2.社区安全小组在分流警察职能的行动中,是一个相对较新的模式,由市政当局资助,由非执法人员组成,在传统刑事司法系统之外运作。
  里士满市自2007年以来一直在运营一个社区安全小组,大大减少了暴力犯罪发生率。
  3.民间交通维持小组。交通执法历来是警务工作的重要组成部分之一,司法统计显示,2018年度,全美警察与2440万名司机或乘客进行了直接的接触,其中890万次是因为16岁及以上年龄的市民发生交通碰撞事故。也就是说,2018年,这些与交通有关的人占所有警民联系人的13.7%。
  在警方的交通截停盘查中,46.5%是因为超速违规,7%是非法转弯或换车道,6.7%是违反红绿灯或停车标志,1.3%是清醒度检测,14.1%是车辆缺陷,9.7%是记录检查,6.6%是安全带或手机违规,其他原因8.1%。在被检司机中,约1%的人报告说警察对他们使用了武力,55%的司机认为警察在停车期间表现正常。
  在涉及种族差异的交通盘查中,2020年对35个城市警察机构调研发现,黑人司机与白人司机被拦停的概率分别为0.20和0.14,黑人远高于白人。研究人员还发现,日落后接受检查司机的种族差异不明显,因为警察更难辨别驾驶员的种族。
  在2015年994起警察致命枪击案中,约有10%涉及交通,其中三分之一的受害者是黑人。
  2019年,每10万黑人居民中有约589人因扰乱治安被逮捕,而白人居民约为430人。
  考虑到交通盘查已经影响到警察与种族差异的关系,学者和政府官员都在质疑警察是否应该保留交通执法的职能,或许可以将其交给民间组织。2020年7月,加州伯克利市议会投票支持成立一个新机构管理交通,目前正在筹划之中。密歇根州兰辛市议会下令警察停止因挡风玻璃和尾灯破裂、后视镜上悬挂的物品或排气噪音等“二次交通违规”现象将驾驶人拦停。
  联邦调查局报告称,2019年被杀害的48名警察中,有6人是因为交通盘查引起的,这也被视为分流警察交通执法职能的理由之一。
  联邦调查局对佛罗里达州200多个警察部门10年中交通截停盘查数据分析后发现,警察受伤风险为361111次接触中发生1次,被杀风险为650万次接触中的1次。
  民间交通维持小组可以回避以上弊端。
  
  七、调整相关政策

  深入了解社区中存在的两类人群——有智力或发育障碍的人、有心理健康问题的人,才能有针对性地对警察进行应对策略培训,才能采取相对应的逮捕和监禁政策和法规。
  日常警务执法过程中可能会遇到那些处于危机中的人,所以警察有必要接受关于如何识别和应对危机人员的基础培训。
  把现有911接处警系统中涉及心理健康问题和非紧急事务的电话从执法响应中转移出去,首先就是要对接警员进行相关专业的培训,同时确保有足够的非警察社会资源全天候处理此类请求。
  分流这类警察职能的前提是承担这些责任的实体有足够的资源和能力,而且接警员有充分的自由裁量权。
  相关部门应该制定政策法规,防止出现派警调度的主观随意,产生不好的影响,如替代警方出警的响应者更多地被派往白人为主的社区,而警察响应则更频繁地派往有色人种社区。

  八、预期影响

  1. 防止滥用武力
  共同响应者中的专业人员承担从警方分离出来的职能,他们可能更擅长于缓解涉及危机人员的情形,减少过度使用武力。虽然这一假设尚未通过严格的研究得到证实,但如果候补响应者不配备武器,一定会减少对公众造成死亡或严重伤害的情况,反过来可能增加对响应者的伤害。
  2. 加强透明度和问责制
  改善接听报警电话的流程可以确保对公众的服务请求作出更恰当的回应,增强责任感,但需要进一步的研究来检验这种潜在的关系。
  3. 加强社区信任
  减少警察足迹的努力是否会增强或削弱公众对警察的信任尚无定论,不同的社区效果不同,很大程度上取决于警察调整角色后的性质。
  4. 减少种族差异
  鉴于整个美国社会的种族偏见状况,放弃部分警察职能,比如说交通执法,会缓解种族差异的现象,这个问题需要进一步研究。
  5. 确保警务人员安全
  减少警察足迹将减少警察与公众的接触次数,很大程度上提升了警察的安全性。相对应地,对于传统上由执法部门承担的职责,转移到非警察应答者,其风险也会随着转移。
  6. 促进公众安全
  将人们的部分行为从刑事司法系统转移到卫生和社会服务部门,比如心理服务,多样化地处置社会问题,多渠道促进公共安全。这种职能转移能够防止重犯,让刑事司法系统的参与者能够专注于严重的犯罪,那么既提升了警察的执法效率,又缓解了警民冲突,无疑会提升公众满意度,建造更和谐的社会。■
  
  【作者简介】本文系美国刑事司法委员会“独立警务专职小组”与芝加哥大学哈里斯公共政策学院犯罪实验室合作,特邀实验室的迪伦·菲茨帕特里克和佐伊·拉塞克教授参与研究。
  
  【编译简介】刘长煌,江西省上饶市万年县公安局教育训练大队长,曾作为联合国维和民事警察赴利比里亚、东帝汶等国三次维和,先后三次获得联合国和平勋章,全国公安作家协会会员。
  
  (责任编辑:冯苗苗)

  
  





编辑:现代世界警察----石虹   

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