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加拿大温哥华冬奥会警务安保经验及启示 Inspiration from the Vancouver Winter Olympics

中国人民公安大学出版社  2021/11/26 10:29:30
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  文/贾站云

  第21届冬季奥林匹克运动会,于2010年2月12日至28日由加拿大温哥华与向北125公里的惠斯勒联合举办,简称“温哥华冬奥会”。这是加拿大主办的第三届奥运会,第一届是1976年夏季奥运会,第二届是1988年冬季奥运会。温哥华是加拿大最大的港口城市,惠斯勒是世界著名的冬季滑雪胜地。作为后“9·11”时代加拿大举办的第一场大型国际活动,温哥华奥运会给加拿大带来了前所未有的安保挑战,需要应对来自恐怖主义、犯罪和暴力抗议的潜在威胁。温哥华冬奥会安保工作由加拿大皇家骑警牵头的综合安全部负责,采取联合安保模式,安保力量包括警察、军人和私营公司安保人员。
  
  成立综合安全部(Integrated Security Unit)

  2003年,温哥华获得2010年冬奥会主办权后,为全力保障温哥华冬奥会的安全,加拿大联邦政府成立了综合安全部(ISU,Integrated Security Unit),负责冬奥会的安全保障工作,并指派加拿大皇家骑警负责保卫冬奥会的安全。时任加拿大皇家骑警副警监默瑟任温哥华冬奥会安保工作的最高官员、综合安全部首席运营官,其在温哥华冬奥会安保工作中的理念为“这是体育赛事,而非安保活动”。
  综合安全部负责温哥华冬奥会安保工作方案的制定和具体实施,安保力量具体包括加拿大皇家骑警、温哥华市警察局、加拿大安全情报局、加拿大军队、边境服务局和私人保安公司等,负责冬奥会30个场馆(包括比赛类和非比赛类)的安全保障,同时还要确保参加冬奥会的各代表团运动员、官员、贵宾及普通观众的安全,安保工作涉及场馆安全、海上与航空安全、交通和运输案件处理、人身安全、证件甄别和保护性警务。
  综合安全部的指挥模式分为三级:金级、银级和铜级。铜级指挥部由铜级指挥官领导,负责场馆安全。银级指挥部由银级指挥官领导,负责区域安全,为铜级指挥部提供所需资源,部署应急组、战术队、排爆队和潜水队等。金级指挥部由金级指挥官负责,根据安保需要在奥运会两个比赛区域(温哥华和惠斯勒)内和两个区域间调配各类安保资源,负责应对灾难性事件,回应联邦政府关于冬奥会安全事宜的问题。在冬奥会期间,金级和银级指挥官在各自的指挥部工作,铜级指挥官在各自负责的场馆现场工作。三级指挥模式强调原则上各级指挥官各负其责,具体是指,如果铜级指挥官未请求帮助,银级指挥官不得干预铜级指挥官的场馆安保工作;如果银级指挥官、铜级指挥官未请求帮助,金级指挥官不得干预银级指挥官的区域安保工作和铜级指挥官的场馆安保工作。
  综合安全部安保力量包括警察、军人和私营公司安保人员约15000名,其中警察约6000名(包括加拿大皇家骑警4000名)、加拿大军人约4500名和私营安保公司工作人员约5000名。温哥华冬奥会安保工作是加拿大历史上规模最大的安保工作之一,其安保成本主要由联邦政府承担。其中,从全国110多个警察局抽调的警察负责冬奥会场馆的安保巡逻工作,温哥华市警察局的1327名警察负责冬奥会场馆周围的街道安全、维护社会治安和预防犯罪。此外,4500名加拿大武装部队人员负责山区、空中和海上巡逻。
  加拿大军队包括海陆空和特别行动部门,约有6.2万现役军人和2.4万预备役。长期以来,加拿大军队在加拿大举办的大型活动安保工作中发挥重要的支持作用,受益于加拿大皇家骑警与社区的密切关系,加拿大军队通过与加拿大皇家骑警合作参与大型活动安保工作,增进了军民关系。温哥华冬奥会的军警联合安保模式既有利于充分恰当地发挥加拿大军队的专业能力,又能通过军警日常工作中的合作提高安保实战中的军警联合协调工作能力。
  私营安保公司是综合安全部的重要安保力量,2010年冬奥会温哥华奥组委的记录显示,两家加拿大私营公司和一家美国私营公司签订了温哥华冬奥会安保合作协议,在冬奥会期间,与加拿大皇家骑警一起共同为温哥华奥组委提供安保服务。其中,这家美国公司也曾为北京奥运会和其他多届奥运会提供过服务。另外,约有2.5万名志愿者接受了温哥华冬奥会安保工作的培训。
  温哥华是加拿大最大的港口,冬奥会的几个重要奥运场馆都位于城市广阔的滨水区。为保障加拿大港口附近海域与场馆的安全,加拿大海军潜水队进行了侦查水下爆炸物的演练,巡逻艇在港口执行巡逻任务,安置安保人员的游轮由大型充气障碍物与小船远距离隔开,大型巡航舰和驱逐舰监视温哥华港附近水域,并密切注视所有接近加拿大和美国西海岸的船舶交通。严密的海上安保措施是为了在确保冬奥会安全的同时保持港口的正常运行。

  进行铜级、银级、金级三次安保演习

  为全面确保温哥华冬奥会的安全,温哥华冬奥会安保工作共进行三次演习,首次安保演习——“铜级演习”于2008年11月(距离冬奥会1年3个月)进行,第二次安保演习——“银级演习”于2009年2月(距离冬奥会1年)进行,第三次也是最后一次安保演习——“金级演习”于2009年11月(距离冬奥会3个月)进行。“银级演习”对检验冬奥会的准备工作至关重要,演习的目的在于进一步提高负责安保工作的各级政府之间、各部门之间以及政府与非政府机构之间的合作和协调能力。
  “金级演习”的主要内容是各级政府之间、各部门之间以及政府与非政府机构之间的“信息共享”,不对公众开放。此外,演习同时也能为负责安保的全体人员增加实战经验。“金级演习”还包括针对化学威胁、生物威胁、放射性威胁、核威胁和高威力炸药威胁的两个主要情境的模拟演练,模拟演练的一部分内容是检测并找到大规模杀伤性武器。温哥华冬奥会安保的海陆空装备包括直升机、两栖直升机、快艇、警车和军车等。
  尽管温哥华冬奥会的安保工作进行了多年的规划并投入了大量安保人员和设备,但综合安全部希望安保工作不会过于显著,因为他们希望给游客留下的记忆不是无处不在的警察,而是运动员、冬奥会比赛和不列颠哥伦比亚省的自然美景。

  跟踪分析安保风险等级
   
  综合安全部负责人表示,温哥华冬奥会面临的安全威胁处在较低的等级,没有消息显示冬奥会受到明确的威胁。综合安全部持续跟踪有关冬奥会可能受到任何来自本国或国外恐怖威胁的最新情报。政治抗议可能对温哥华冬奥会构成最大威胁,恐怖袭击的威胁风险被评为低级。
  为了确保温哥华冬奥会的赛事安全,综合安全部规划部门在起草方案时,按照中级风险级别进行了预算,一旦有必要调高风险等级,综合安全部将启动预案,从全国各地召集额外的安保人员,并在72小时内对冬奥会采取最严密的安保措施。
  加拿大政府和不列颠哥伦比亚省政府为冬奥会的安全保障拨出了9亿加元预算。如果恐怖袭击低等级的安全风险状况得以维持,那么温哥华冬奥会安保工作费用不会超出预算。

  开展区域联合执法行动

  温哥华是港口城市,在港口城市举办冬奥会非常罕见,温哥华港口及周边海域的安全保障也给温哥华的整体安保工作带来了挑战。温哥华距离美国边境仅30英里,为了确保温哥华冬奥会期间温哥华港口及周边海域的安全,加拿大与美国开展“随船观察员(Shiprider)行动”,进行联合执法。“随船观察员”行动的正式名称为联合跨境海上执法行动,目的是通过合作打击加拿大和美国共享航道的跨境犯罪。加拿大与美国的边境线被认为是世界上最长的不设防边境线,两国边境三种主要类型的跨境犯罪威胁分别是恐怖主义、贩毒和非法移民。
  “随船观察员行动”通过实现跨境执法和安全行动的无缝衔接和连续性,促进跨境监视和拦截,使双方执法力量倍增,消除了两国海上边界这一联合执法障碍,并为其他美国加拿大跨境联合执法和安全行动树立了典范。在“随船观察员行动”中,受过专门训练的加拿大和美国执法人员共同乘坐的船只被授权在两国边境线的两侧执法。加拿大和美国的联合执法人员合作执法,可以往来于两国边境,目的是消除威胁、确保国家安全、防止跨境走私和非法交易。
  在加拿大海域,“随船观察员”须遵守加拿大法律、政策和程序,所有行动均在加拿大皇家骑警的指导和监督下进行。参与“随船观察员行动”的加拿大皇家骑警船只上有美国海岸警卫队成员,并且能够在美国海岸警卫队成员的监督下进入美国海域执行美国法律。同样,参与“随船观察员行动”的美国海岸警卫队船只上也有加拿大皇家骑警成员,并且能够在加拿大皇家骑警的监督下进入加拿大海域执行加拿大法律。通过授权这些执法人员在两国边境两侧开展执法活动,加拿大皇家骑警和美国海岸警卫队在不侵犯两国主权的情况下,有效地维护了两国边境区域的安全。
  
  温哥华冬奥会安保经验的启示

  一是优化安保顶层设计。作为加拿大的联邦国家警察,加拿大皇家骑警在温哥华冬奥会安保工作中起主导作用,与各机构通过协调合作完成安保方案的制定和实施。2007年10月,加拿大总理任命了温哥华冬奥会的联邦协调员,担任联邦政府与加拿大皇家骑警之间的联络人,从而确保了温哥华冬奥会安保工作与联邦政府之间的有效沟通。
  综合安全部在温哥华冬奥会期间管理控制温哥华和惠斯勒及其周围地区的所有道路、海上和空中交通:封闭重要道路,控制交通流量;在临近海域的场馆和区域周围建立海上安全区;在冬奥会场馆周围的空域也建立空中安全区。
  综合安全部在安保工作运行中采用三级(金级、银级和铜级)指挥模式,强调原则上各级指挥官各负其责。作为指挥官工作的警官都有丰富的管理和危机事件处理经验,能够胜任冬奥会安保相应的工作职责。虽然事实证明温哥华冬奥会安全威胁风险等级为低级,在安保实际运行过程中,大部分工作由铜级指挥部完成,金级和银级指挥部工作相对较少,但这并不意味着金级和银级指挥部是多余的,各级指挥部要应对相应级别的安全威胁并发挥相应的作用。三级指挥模式按照安保工作级别进行明确的职责分工,确保各司其职、互相信任,从而使整个指挥体系能够有效地应对相应级别的安全风险以及可能发生的安全威胁,避免在联合安保模式下遇到突发事件时工作难以协调开展的局面。

  二是采用联合情报组模式。在大型活动安保工作中,情报工作是预防和应对安全威胁最重要的部分。在温哥华冬奥会的安保工作中,情报工作具体指发现和监测与温哥华冬奥会相关的安全威胁的过程。因此,情报工作和后续的安全威胁评估影响温哥华冬奥会安保工作的安全级别和性质。如果温哥华冬奥会面临任何安全威胁,通过情报工作,警方能够尽可能提前掌握情况。
  在温哥华冬奥会安保情报工作中,负责评估安全威胁的机构包括:加拿大安全情报部门、加拿大国防部/加拿大军队、加拿大边境服务部门和加拿大皇家骑警。这些情报机构内部形成了情报处理、安全威胁报告撰写的成熟机制。温哥华冬奥会安保情报工作的基石是成立情报工作组,利用已有的专业知识和资源,快速有效搭建情报工作的基础。
  根据综合安全部的运行理念,成立联合情报组的目的是使其连接温哥华冬奥会安保指挥部和现有情报机构,重点是在冬奥会之前和冬奥会期间整理多个情报机构搜集的与冬奥会相关的情报,将相关情报内容及其安全威胁等级评估撰写成简报提供给综合安全部指挥中心。考虑到情报工作的性质,大型活动安保情报工作人员须基于已有的情报机构工作并在大型活动的规划阶段开始工作,温哥华冬奥会联合情报组在冬奥会之前六年就搜集相关情报。
  联合情报组面对的挑战之一是如何更好地沟通。关于安全威胁等级的沟通并不简单。表面上看,似乎只是把情报按照低级、中级和高级安全威胁分类,实际上,这需要分别并综合考虑实际的活动区域、国际形势的变化、参与活动的国际重要人物的安保级别等要素。与大型活动负责人沟通相关情报至关重要,同时又异常复杂,尤其是考虑到相关情报信息传播的敏感性。等级明确的安全威胁直接影响大型活动安保的整体架构和成本,因此,安保情报负责人须尽早与大型活动负责人进行充分沟通。加强沟通的必要性体现在提供情报的人并非决定如何使用情报的人。由于在考虑安保方案时倾向于按照较高风险而非较低风险,因此,确保使用情报的决策者具备丰富经验、专业知识和领导能力并作出基于情报的决策至关重要。

  三是做好预防和应对恐怖主义威胁的充分准备。奥运会是世界上影响力最大的体育盛会,对恐怖分子来说举世瞩目、世界上众多国家参加的奥运会是理想的攻击目标。温哥华冬奥会对恐怖主义威胁的风险评估等级较低,但是即使是可能性很小,安保工作仍然需要做好预防和应对恐怖主义威胁的充分准备,其中包括涉及大规模杀伤性武器的恐怖事件。在反恐工作中,快速及时的情报信息搜集与分享是预先制止恐怖主义行为的关键。因此,情报信息的搜集与及时分享是反恐工作的重中之重。
  综合安全部负责人认为,对于1972年慕尼黑奥运会的记忆并没有消失。1972年,巴勒斯坦“黑色九月”组织的成员袭击了慕尼黑奥运村,最终杀死了11名以色列运动员和教练。整体上看,奥运会的反恐形势越来越严峻,l987年汉城奥运会前夕,发生了大韩航空公司KAL858航班爆炸案;1996年亚特兰大奥运会期间,亚特兰大奥林匹克公园发生严重爆炸案;1998年长野冬奥会,成田机场在开赛前五天遭到火箭弹的袭击;2000年悉尼奥运会,印尼“伊斯兰祈祷团”策划的袭击事件险些发生;2004年雅典奥运会开幕前,希腊先后发生了五起爆炸事件;2005年,在获得2012年奥运会举办权后不到一天,伦敦发生连环爆炸案。
  德国慕尼黑奥运会发生的悲剧在某种程度上改变了全世界奥运会的安全标准。此后,各国政府为确保奥运会安全,竞相增加奥运会安保经费,以满足国际奥委会、运动员、代表团和观众的期望。近几年来,恐怖活动越来越频繁,恐怖袭击的方式复杂多变,手段也越来越残忍。因此,奥运会安保的反恐工作也相应变得更为重要、更加复杂,举办奥运会的费用也更加高昂。
  在针对大规模杀伤性武器的安保工作方面,可以使用感应器监测空气中是否有大规模杀伤性武器材料的迹象,因此需要在比赛场馆周边以及机场、港口、火车站、汽车站放置大量多种类的感应器。冬奥会和大型体育赛事活动都可以通过放置各种探测器对化学、生物、核武器和放射性武器进行预警,辐射探测器甚至可以在放射性武器和核武器使用之前检测出武器。
  根据国际原子能机构的介绍,在奥运会等国际大型活动中可以使用辐射网格地图进行核检测,测量各个网格的辐射量并作出相应的网格地图,以显示某个区域的正常辐射量,安保人员可以通过检查活动期间各个网格的辐射量是否与正常辐射量之间存在差异来进行放射性武器和核武器的监测。
  如果恐怖分子能够对奥运会成功地发动袭击,或者使用或部署大规模毁灭性武器,那么恐怖分子需要进行大量的计划、投资和技术研究,这意味着奥运会上最好的安保防御措施对恐怖分子是无效的,那么日常活动和场所(例如购物中心、乘坐飞机旅行)将面临安全风险。

  四是开展区域执法合作,共同保障赛事安全。加拿大和美国关系密切,两国边境线被认为是世界上最长的不设防边境线。由于温哥华距离美国边境仅30英里,为了保障温哥华冬奥会的安全,两国一如既往地紧密合作,美国也加强了安全措施。考虑到加拿大和美国两国共享的空域、水上航道和陆地边界,美国国土安全部和其他美国机构在距温哥华很近的华盛顿州贝灵汉市建立了奥林匹克协调中心。加拿大警方与美国奥林匹克协调中心共享情报信息,以有效预防恐怖主义事件的发生。
  虽然温哥华冬奥会是加拿大举办的比赛,但是发生在邻国的安全事件会马上影响到美国。加拿大皇家骑警发言人指出,如果温哥华冬奥会安保工作需要,美国会很快提供帮助;如果加拿大政府向美国政府提出正式的资源、资产和设备请求,美国将会提供给加拿大。
  加拿大在温哥华冬奥会期间的安保任务繁重,安保陆地区域包括在比赛期间涉及的场馆和场馆周边区域,连接温哥华和惠斯勒的海天走廊公路以及与美国的共同陆地边界。由于温哥华是港口城市,潜在的恐怖分子和大规模杀伤性武器材料可能通过水上通道进入温哥华,这也是安保工作需要考虑的巨大问题。因此,加拿大皇家骑警和美国海岸警卫队开展了“随船观察员”联合执法行动,消除了两国边界两侧执法权的繁文缛节,共同保障温哥华冬奥会附近海域的安全。
  温哥华冬奥会周边实行空域限制的范围扩大到了美国华盛顿,北美空防司令部对此限制空域范围进行监管控制并保卫其安全。此外,为了增强温哥华冬奥会期间应对大量游客的能力,美国海关边防总署增加了20%工作人员,并设置了更多的工作岗位为旅客办理手续,甚至制定了应对自然或人为灾难的大规模人口流动应急计划。■
  
  【作者简介】贾站云,女,博士生,北京警察学院涉外警务系教师,重点研究国际警务执法合作。
  
  (责任编辑:古静)
  





编辑:现代世界警察----石虹   

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