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公安权力清单制度的实践困境与完善路径

中国人民公安大学出版社  2018/3/12 14:46:34
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  一、公安权力清单制度的内涵阐释

  “权力清单”作为一种彰显民主、开放理念和限定式思维的管理模式,已经在欧美国家提出并有效运用了几个世纪,但其在我国的出现仅十余年的时间。“权力清单”起源于我国地方政府的行政体制改革实践,之后在党的十八届三中全会、四中全会先后通过的重要决定以及党中央、国务院联合发布的有关推行权力清单制度的重要文件中均被明确肯定和要求推行。那么,究竟何谓权力清单制度?党中央和国务院文件虽有提及权力清单制度,却未明确界定其内涵。学界对权力清单制度内涵的理解和阐述也是众说纷纭,但大多数学者从权力清单制度的内容和任务视角对其作出解读。权力清单制度作为一项行政体制改革领域的新型管理制度而具有丰富的内涵,其包含了涉及权力清单的制定、公布、实施等整个流程的相关机制。
  具体到公安权力清单制度,其内涵至少应包括公安权力清单的构成内容、制定程序、信息公开、监督保障及其法律效力等多个方面。其中,就公安权力清单的构成内容而言,又涵括了全面梳理和彻底清理公安法定权力、科学划分公安权力、明确公安权力行使主体及依据、编制公安权力运行流程图等多项要素。

  二、公安权力清单制度的实践困境

  (一)公安权力清单的构成内容不科学
  1.公安法定权力梳理不全面。主要表现在两个层次:首先,普遍存在只梳理公安行政权力而未涉及其刑事权力的问题。其次,对于公安行政权力的梳理,一般都局限于公安行政执法权力,而对行政执法权之外的公安行政规范性文件制定权、行政复议权等均“置之度外”。
  2.公安权力划分标准不统一。首先,在减少行政权力类别方面,各地公安权力清单中均未列出行政裁决这一权力类型,同时各自又删减了其他一些权力类型。其次,在增加行政权力类别方面,各地公安权力清单也是差异纷呈。再次,对于“其他类别”的行政权力究竟应包括哪些权力类型和事项,目前尚无统一的标准,因此,各地公安权力清单中归入“其他类别”的行政权力事项存在着明显差别。
  3.公安权力事项数目不一致。相同级别、不同地方的公安权力清单中的同类行政权力事项应是大体一致的,但上述两类公安权力清单中各类权力事项的数目及其相加的总数均相差甚远。例如,上海和天津同为直辖市,但上海市公安局权力清单中行政许可权事项有275项,而天津市公安局权力清单中行政许可权事项仅为29项;又如,南京和武汉同为省会城市,南京市公安局权力清单中行政处罚权事项有1100项,而武汉市公安局权力清单中行政处罚权事项仅为八项。出现上述如此巨大的差异,不可避免地会弱化公安权力清单的权威性和公信力。
  4.公安权力运行流程不明晰。截至2017年5月1日,在作为研究样本的31个省、自治区、直辖市公安厅(局)的权力清单中,仅有八个地方公布了公安权力运行流程图;在作为研究样本的26个省会城市公安局的权力清单中,有十个尚未公布公安权力运行流程图。此外,在已公布的公安权力运行流程图中,有不少还存在着流程图过于简单或不规范的问题。

  (二)公安权力清单的制定程序不规范
  首先,就参与性而言,公安权力清单的制定程序明显存在公众参与性不高、民主性不足的问题。目前,公安权力清单一般均由公安机关自行拟定,具体由公安机关内部法制机构牵头、各业务机构予以配合协助。公安机关法制机构拟出权力清单后,再报政府编委办或法制办进行合法性审核后予以公布,有些地方的基层公安机关甚至是仅对权力清单作自行审核后直接向社会公布。其次,就时限性来讲,从保障行政效率的角度出发,制定并公布公安权力清单必须遵循一定的期限。截至目前,仍然有少数地方尚未在中央和公安部明确要求的期限内制定和公布出公安权力清单。最后,就公开性来说,公安机关切实推进警务公开,应将制定权力清单的整个过程予以公开。目前,各地的公安权力清单在政府门户网站公开的较多,而公布于公安机关门户网站的则较少,这不便于公民直接通过公安机关门户网站了解、查询公安权力清单,不利于公民对公安执法活动开展监督和保护自身合法权益。

  (三)公安权力清单的配套机制不到位
  第一,欠缺监督追责机制。在大多数已公布的公安权力清单中只列明了权力类型、事项名称、法律依据等内容,而没有公布相应的“责任清单”,亦未明确应如何追究公安机关未按权力清单行事的法律责任。第二,欠缺动态调整机制。许多地方仅仅是公布了公安权力清单而已,尚未构建起权力清单公布后的动态调整机制,既未做到对公安权力事项的实时跟踪调整,也未实现对网络上权力清单信息资料的同步更新。

  三、公安权力清单制度的完善路径

  (一)加强顶层设计,健全公安权力清单相关立法
  首先,在中央层面上应及时加强相关立法,对权力清单制度作出明确且统一的规定。就公安机关推行权力清单制度而言,公安部可以根据《立法法》《规章制定程序条例》的有关规定,制定有关公安机关推行权力清单制度的实施办法,对公安权力清单的构成内容、制定程序、信息公开、监督保障等方面作出统一的制度性安排。其次,应全面清理公安法律、法规、规章和行政规范性文件,严格规范公安权力的来源和依据。在深入研判全面深化公安改革新形势的基础上,将不再符合改革形势、不再适应发展规律的公安法律、法规、规章通过法定程序进行修订或废止;对需要加强公安监管而当前立法有所缺失的领域,则尽快启动立法程序,以立法的及时跟进,确保公安权力清单的统一性、权威性和公信力。

  (二)厘清公安权力,优化公安权力清单构成内容
  第一,厘清公安机关的法定权力。首先,对各项具体的公安行政执法权力进行划分。公安行政权力包括各项具体的公安行政执法权力之外,还包括具有准立法性的公安行政规范性文件制定权和具有准司法性的行政复议权等。其次,就公安刑事权力来说,可借鉴上海市公安局刑事权力事项清单的规定,将公安刑事权力划分为案件受理、侦查、强制措施、证据、回避、执行刑罚、律师参与刑事诉讼、特别程序等八个方面共计48项。第二,编制规范的公安权力运行流程图。流程图应细化具体工作环节及每个环节的承办机构、办事时限、监督方式等,要能真正实现优化程序、简明扼要、提高行政效率、方便群众办事、规范公安行政裁量权之目的。第三,列出公安行政服务职能清单。公安机关作为承担多项公共服务职能的政府工作部门,应强化其公共服务职责,有必要将其履行的各项公共服务职能及其具体事项予以单列,并与公安权力清单一起公布,作为公安权力清单的“辅单”。
  
  ……
  (摘自《湖北警官学院学报》 2017.9 周斌 张君萍 文)
  
  ……
  详见本刊2018年3期
  

  
  





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