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公证体制改革17年

中国人民公安大学出版社  2017/12/5 13:32:39
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  公证,是一个与百姓生活息息相关的行业。
  出国留学前,需要到公证部门办理出生公证、无犯罪记录公证、婚姻状况公证等;继承遗产时,需要办理遗产公证。
  仅是2016年,全国公证机构办理公证事项1399万件,业务收入47亿元。截至2016年底,共有公证员13145名,在公证处工作的其他人员,包括公证员助理和行政后勤人员,共18233名。
  在这样一个并不算庞大繁冗的行业内,行业改革已进行了17年,但始终难以推进。这其中的原因,有司法部门不愿意放权,也有公证机构自身“既要帽子、又要票子”的诉求。
  2017年7月,《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》出台,强势要求推进公证体制改革。司法部部长张军更是在讲话中指出,到今年年底前,行政体制公证处转制为事业编制公证处都要改革到位。

  折中方案

  中国引入公证制度是在20世纪初。1946年,位于东北解放区的哈尔滨市人民法院,在中共的领导下开展公证业务。此后,北京、天津、上海等大城市的人民法院相继设立了公证处。
  1951年,《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》颁布,里面谈到,公证工作由市人民法院和县级人民法院办理。
  然而,到50年代末期,因“左”的影响,司法行政机关撤销,公证处也逐渐消亡。
  1979年,司法部新设,公证工作的恢复由司法部主导。1980年2月,司法部颁发《关于逐步恢复国内公证业务的通知》。两年后,国务院制定了《公证暂行条例》。自公证制度被引入中国,这是首次明确规定公证机构隶属于行政体系,公证员属于公务员。
  学者们在回忆这段历史时,都谈到这个条例承袭了原苏联体制,公证体制完全行政化。
  20世纪90年代,学界和实务界数次讨论了行政化的公证体制,批判声音不少。司法部研究员庄春英认为,这样的公证体制与社会经济发展的要求不符,公证行业的准入标准比较低,程序不规范,不符合法律职业化的标准和要求。
  司法部律师公证工作指导司副司长施汉生在接受记者采访时,用“一证难求”来形容20世纪90年代的公证状况。
  施汉生说,当时,主管部门已经看到了行政体制内公证处的大量弊病,且意识到市场经济情况下,公证处应该是中介,是法律服务机构,应该推向市场,走改革之路。
  在中共十五届四中全会精神和司法部党组“三讲”整改方案中,都提出了“要进一步加大公证工作改革力度,抓紧制定公证工作整体改革方案,并尽早报国务院审议,同时着手进行合伙制、合作制公证处的试点工作,进一步探索总结经验”的要求。
  2000年1月,司法部下发通知,要求各省、自治区、直辖市进行一至二家合作制公证处试点。所谓合作制公证处,就是由公证员(合作人)自愿组合,共同参与,公证处的财产由合作人共有。合作制公证处可以新建,也可以在原有公证处的基础上改组,一般设在经济相对发达的大、中城市。在财政方面,合作制公证处将实行独立核算,自负盈亏,依法纳税,按照按劳分配原则,实行效益浮动工资制。
  通知还明确指出,设立合作制公证处必须有30万元人民币的资产,而且有三名以上公证员作为发起人。发起人必须具有法律大学本科以上学历,如果发起人是执业五年以上的公证员,其中至少要有两名三级公证员。其他公证员均为合作人,合作人必须具有法律大专以上的学历。
  可以说,合作制公证处的试点,有望一改过去行政体制内公证处的弊端。按劳分配、效益浮动工资等制度,都有利于调动公证员的积极性。
  各省区市试点的准备工作尚在进行,2000年7月底,国务院批准的司法部《关于深化公证工作改革的方案》出炉。与之前提出的合作制公证处的设想不同,这份方案没有选择“大破大立”的思路。
  方案提出,现有行政体制的公证处要尽快改为事业体制,改制的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。今后不再审批设立行政体制的公证机构。
  方案还提出,在改革过渡期内,偏远、贫困地区及近三年人均业务收入不足三万元的公证机构,可以暂时保持原行政体制不变,但应按事业单位的模式管理和运行。
  为了保障改革的进行,该方案要求,人事、编制、财政、税务等部门也应该根据改革的实际需要,及时核拨公证机构的编制和经费,给予适当的财税优惠政策。
  对改制及新建的公证处的财税办法,由有关部门另行制定。这其中,实行经费全部自理的公证处可以实行效益工资。
  原司法部研究室主任王公义在接受媒体采访时,将这个“折中方案”称为当时不得已的“现实选择”。因市场还比较混乱,公证处无法一下子就放开市场,成为个人合伙制的单位,但也不可能倒退,因此,只能选择事业编制。
  虽然折中,但全国范围内的公证体制改革仍然开始了。用施汉生的话说,这个改革方案总结起来就八个字:自律机制、市场规律。

  (摘自《中国新闻周刊》 2017.32 徐天 文)
  
  ……
  详见本刊2017年12期
  





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