文/薛怀祖
　　
　　自我国第一条城市轨道交通线路于1969年10月1日在北京建成通车，迄今为止，仅内地已有30个城市开通了城市轨道系统，运营线路总长度达4152.8公里。截至2016年末，共有58个城市的轨道交通线网建设规划获批，规划线路总长达7305.3公里。据不完全统计，城市轨道交通投入运营后，承接了40%以上的居民公共交通运能需求，极大缓解了地面交通的压力，直接提升了线路辐射区域居民的生活品质。但是，城市轨道交通在带动了区域经济繁荣与发展的同时，也为城市平安建设带来了极大的挑战与考验。城市轨道交通安全作为城市安全建设的重要标志，成为社会关注的热点问题。

　　公安机关在城市轨道交通安保工作中的职责定位

　　城市轨道交通安保是社会治安防控体系的重要组成部分，是反恐维稳和安全生产工作的重要内容。维护城市轨道交通安全需要全社会的共同参与，需要全体城市轨道交通参与者的共同努力。公安部、交通运输部在《关于切实加强城市公共交通安保工作的通知》中明确，要落实公共交通安保主体的各方责任，切实增强安保工作的合力。党委、政府要加强对安保工作的组织领导，协调督促公安、交通运输、综治、发改、工信、财政、住建、规划、安监、质检等有关部门充分履行职责；公安机关要落实城市公共交通的治安管理责任；交通运输部门要落实行业指导责任；运营单位要落实安防主体责任。分析近年来城市公共交通领域暴露的安全防范漏洞和多起恶性案件可以看到，广大交通参与者，特别是现场的企业员工、群众，往往是安全防范信息的第一获取者、突发事件最有效的处置者与施救者，城市轨道交通安保工作同样离不开他们的参与。
　　公安机关是负责城市轨道交通安保的重要组成力量，但不是唯一力量。根据人民警察法等相关法律法规的规定，在城市轨道交通安保体系中，公安机关的职责主要包括以下方面。
　　防范、打击。从维护国家安全和公共安全，维护社会治安秩序和社会稳定，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益和财产安全出发，预防、制止、查处和惩治违法犯罪活动。
　　参谋助手。当好党委政府的参谋助手，充分发挥职能作用，对城市轨道交通安全体系建设提出意见和建议。
　　建设与整改推手。在党委政府的统一领导下，加强对城市轨道交通运营单位安防工作的检查指导，积极协调、帮助有关单位解决实际问题，督促有关部门和单位严格落实安防责任和各项制度措施。重视群众性安全救助宣传教育工作，切实增强群众防范危险、开展自救与互救能力。

　　我国城市轨道交通警务发展现状

　　城市轨道交通公安队伍的组建多与城市轨道交通建设运营相伴而生，其业务发展也与城市轨道交通安保需求紧密关联。
　　为切实发挥公安机关在城市轨道交通安保工作中的重要作用，强化公安机关对安保工作的监督指导，目前，公安部、开通城市轨道交通的省、市级公安机关均设置了相应的城市轨道交通安保职能机构。2014年1月，公安部在治安管理局增设“地铁公交安保工作指导处”，具体负责指导全国公安机关监督指导地铁公交行业、单位治安防范工作；指导地方公安机关对地铁公交的巡逻查控工作；指导地方公安机关地铁公交公安部门查处有关治安、刑事案件和参与应对处置地铁公交突发事件工作。在省级公安机关，目前，北京、上海、天津、重庆市公安局专门设置了公共交通总队（或轨道交通总队），承担维护城市已投入运营城市轨道交通区域的公共安全、防火和消防监督管理等职责。其他18个省分别明确了内部主管城市轨道交通安保业务的部门与人员。市级公安机关层面，由于我国的地铁、轻轨等城市轨道交通系统建设主要集中在经济基础较好、人口相对密集的省会城市、计划单列市等，目前开通地铁运营的30个城市公安机关均专设或分设了城市轨道交通安保部门。在一些条件较好的市级城市轨道交通公安机关内设机构中，还设置了警犬队，配备了一定数量的专门性警犬。
　　依据不同时期社会对城市轨道交通功能定位和专门性公安工作内涵的理解，可以将城市轨道交通警务发展划分为三个不同的阶段。目前，我们认为我国城市轨道交通警务建设仍处于转型探索阶段。
　　第一阶段，萌芽初创期。从1969年我国首条地铁建成起，至2008年北京奥运会开幕前止。我国地铁建设之初，社会较多关注其战略价值，在这一时期，全国只有北京、上海、广州、深圳等不足十个城市开通了轨道交通，属于“小众型”公共交通工具。以上海为例，初期单线运营的地铁只承担了上海5%的公共交通运能，客流量较少，违法犯罪行为尚未聚焦到轨道交通。以当时轨道交通相对充沛的警力为保障，保证了这一时期城市轨道交通运营良好的治安秩序。这一历史阶段，伴随城市轨道交通基础建设的启动，相关城市的政府部门迅速组建或明确了专门的城市轨道交通公安机构（队伍），确定了负责安保任务的人员。该阶段城市轨道交通警务工作的重心，主要是维护城市轨道交通区域的治安秩序和保证运营安全，总体上形成了“静态驻防式”的警务工作机制，民警依托驻站值守，监督指导单位内部治安管理，防范、打击各类违法犯罪活动。
　　第二阶段，转型探索期。自2008年6月至今。其标志性事件是北京奥运会前北京地铁运营线路对乘客实施安检，这是世界上第一次在城市地铁交通中实施安检。其后，上海、广州等城市先后利用举办世博会、亚运会等时机，推动了城市轨道交通全网常态安检，大多数的地铁（轻轨）新生城市也在城市轨道交通投入运营之初同步开展了乘客安检工作。截至2016年底，开通地铁的27个城市中，24个城市实行了车站全网安检。
　　安检手段在城市轨道交通系统的全面运用，标志着城市轨道交通公安工作重心从传统的“防偷防盗”向新形势下的“防恐防暴防极端破坏”转变，意味着社会更加关注维护城市轨道交通系统的公共安全和治安秩序稳定。在此背景下，城市轨道交通公安机关的警务工作理念也出现了相应的调整改革。进一步明确了公安机关在城市轨道交通安保体系中的职责定位；组建（明确）了部、省、市各级城市轨道交通（公共交通）公安机关专门性业务机构和各自的职能责任；确立了以“防恐维稳”为重心的警务建设理念；展开了“驻巡结合式”的动态警务工作机制探索。
　　第三阶段，稳定发展期。在公安部的统一领导下，笔者认为，目前全国城市轨道交通警务建设已经进入了稳定发展的“序幕期”。历经40余年的城市轨道交通警务建设在公安机关内部已经形成了巨大的发展惯性，建立新的警务工作机制势在必行。特别是近年来在世界范围内发生的轨道交通恶性案件，诸如日本地铁毒气案、中国香港地铁纵火案和俄罗斯圣彼得堡地铁爆炸案等，在引发了民众对城市轨道交通公共安全的关注的同时，也催生了在新形势下，公安机关的城市轨道交通安保工作由原来的粗放式监督向精细化、标准化指导，变临时性工作动议为长效性工作制度建设，变事后补救式保障为事前制度性建设与供给的发展态势。
　　在这一阶段，各地城市轨道交通公安机关更加重视利用智能科技助力轨道交通安全建设，诸如基于物联网、虚拟仿真、人机交互、云计算等技术建设警务智能指挥平台，三维、可视化的民警勤务管理与指挥调度系统，移动警务终端、人脸识别等高科技安防技术手段、警用装备都运用到了城市轨道交通公安建设中，取得了一定的效果。

　　关于城市轨道交通警务建设的思考

　　当城市轨道交通迅速从城市“小众化”交通工具升级为“大众型”交通工具，新的安全风险与隐患不断。近年来，党和国家领导人多次批示公安、交通等部门加强轨道交通安全的研究，强化指导，确保不出问题。“防恐维稳”作为公安机关城市轨道交通安保工作的重要命题，必须高度重视，建立机制，形成常态，而这也对城市轨道交通安保工作和警务发展提出了新的更高要求。
　　（一）加快推动城市轨道交通安保立法建设
　　目前，我国尚没有规范城市轨道交通安保工作的专门性法规，各种制度要求散见于不同的法规文件之中，导致对轨道交通安保工作和警务建设的法律保障不足，因此，应加快推进以法律法规为龙头、部门规章为基础、规范性文件为补充的法律法规体系建设，促进轨道交通安保工作的规范化和制度化。而公安机关既要从城市轨道交通安保工作的大局着眼，协同、推动、服务各级党委政府、职能部门推进城市轨道交通安保法律法规建设，从地铁规划、投资和建设管理、运营管理、设施管理、应急管理、法律责任等方面作出明确规定，也要着手制定符合城市轨道交通警务建设需要的规范性、指导性政策文件，保障公安机关的执法规范化建设。目前，公安部治安管理局牵头拟订的《关于公安机关加强和规范城市公交安保工作，推进城市公交安全体系建设的意见》《城市轨道交通安全防范要求》等政策文件已经多轮次论证；指导制订的《公安机关地铁安保勤务规范》等文件也已进入实质推进过程。北京、上海、武汉等城市轨道交通先行城市出台的相关制度规定和公安机关内部制订的勤务工作规范文件，对城市轨道交通安保法制建设同样具有重要的参考意义，各地在立法过程中可学习借鉴。
　　（二）注重城市轨道交通安保理念、主体责任、工作要求的全方位宣传贯彻工作
　　公安机关经过近几年的努力与坚持，在全社会初步形成了城市轨道交通安保工作应由政府主导、部门监管，公安指导、单位负责、全民参与的共识。各项建设工作取得了各级领导的重视和支持，特别是交通运输行业确立了“以人为本、安全第一”“运营服从安全”的理念，要求将公共安全防控和生产运营管理有机结合起来。良好的城市轨道交通安保建设氛围为进一步优化措施、提升工作品质提供了条件和机遇。
　　需要注意的问题是，目前是对城市轨道交通安保理念、责任分工、措施要求的理解与认同，大多停留在纸面上，在具体执行层面的认识不到位现象时有存在，因此，公安机关应在工作中主动加强政策、要求、法律责任的宣传与教育，帮助大家克服麻痹思想、增强忧患意识，树立底线思维。
　　（三）重视城市轨道交通线路网络化发展、城际线路开通运营等新情况对警务发展的创新要求
　　城市轨道交通线路网络化发展、城际线路开通等方面的变化将对城市轨道交通警务带来新的要求与挑战，需要公安机关进行前瞻性研究，主动调整、积极适应。例如面对轨道交通当中城际线路的开通，车辆快速跨管辖地域位移，在安保制度建设中，可以在借鉴铁路警务“以站保车”“以线保车”“关口前移”的经验与做法的同时，综合城际列车运行线路短、行车区间小、运行速度偏低等因素，做出自身针对性的调整与完善。
　　（四）重视新技术手段的开发与运用
　　目前的警务技术状况与城市轨道交通安保的现实需要存在较大的“落差”，公安机关应视情、据需、前瞻性地引导技术研发工作，鼓励、支持运营单位或安检责任单位使用新型技术方法。在高峰大客流成为多数城市轨道交通运营常态的情况下，开发“准确、快速、智能”的新型安检技术方法，就具有非常重要的意义。
　　（五）提前规划、积极争取，全方位做好警务保障工作
　　争取各级党委政府支持，建立科学的专门性警力补充机制。重视警务营房建设，从而更好地发挥“就近接处警、迅速辐射周边站点、便捷服务城市轨道交通安保工作”的作用。
　　在这里需要强调的一点，就是要重视警务装备和民警身心健康，出台相应的从优待警政策势在必行。
　　（六）重视在职民警教育训练和后备人才培养工作
　　未来数年，全国将新增28个以上的城市轨道交通公安机关。参照公安部治安管理局牵头起草的《关于公安机关加强和规范城市公交安保工作，推进城市公交安全体系建设的意见》（征求意见稿）中的意见，按照城市轨道交通每公里不少于六名民警、12名辅警的标准核定城市轨道交通安保机构警力编制。根据城市轨道交通规划新建线路7305.3公里的增量测算，全国公安机关新需城市轨道交通专门性警力数量较大。城市轨道交通公安队伍作为新的业务警种，人才紧缺的问题十分突出。国家发展改革委、教育部、人力资源社会保障部印发了《关于加强城市轨道交通人才建设的指导意见》，持续加强专门性人才培养已成为共识，各地公安机关应积极做好人才培养和储备，主动优化城市轨道交通民警教育训练资源。
　　2017年1月，公安部正式批复铁道警察学院组建轨道交通安全保卫系。自此，全国城市轨道交通公安机关拥有了首家专门性的理论研究机构和民警执法业务教育训练平台。（作者：薛怀祖，铁道警察学院轨道交通安全保卫系主任、教授）■