文/李元
　　
　　2025年6月27日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议表决通过了新修订的《治安管理处罚法》（以下简称“新法”），自2026年1月1日起施行。此次修订是继2005年立法以来的首次全面修改。对于未成年人违法行为治理这一难题，新法突破了原有“教育为主、惩罚为辅”的单向保护模式，构建了以“教育、矫治与处罚相结合”为核心的分级干预体系，体现了立法理念的重要转变。一方面，通过调整不执行行政拘留的适用范围，对违法行为情节严重、影响恶劣的或多次违法的未成年人依法执行拘留，弥补了实践中“管不了、管不住”的治理漏洞；另一方面，强化与《预防未成年人犯罪法》的衔接，将矫治教育措施从弹性选择转为刚性义务，并首次将学生欺凌、组织有偿陪侍等行为明确纳入规制范围，凸显了“精准惩戒与全面保护”并重的立法导向。此外，新法在程序设计中增设了听证制度、扩大合适成年人到场范围、严格全程录音录像等要求，进一步体现了对未成年人的特殊保护。
　　对于基层派出所而言，新法的实施既是挑战也是机遇。一方面，执法重心从单一教育、处罚向“惩戒—矫治—预防”综合干预转变，要求民警在责任年龄认定、行为性质判断、矫治措施适用等方面具备更高的专业能力；另一方面，新法通过程序优化与多方协同机制的构建，为派出所创新未成年人违法行为治理模式提供了制度支撑。因此，如何准确理解新法精神、把握执法重点、实现法律效果与社会效果的统一，成为当前公安派出所未成年人违法行为治理工作中的关键课题。

　　一、新法对未成年人违法行为治理的范式转型
　　
　　法律是时代的回音。我国对未成年人违法行为的治理理念，并非一成不变，而是伴随着社会变迁与法治进步，经历了一场深刻的演进。要理解新法的革新之处，我们首先需要回顾来时路。
　　（一）从“单一手段”到“综合干预”：理念的演进
　　1987年施行的《治安管理处罚条例》，在我国法律体系中首次对未成年人治安管理责任作出了系统性规定，具有开创意义。它确立了以14周岁为界的责任年龄“二分法”：14周岁以下完全免予处罚，14至18周岁从轻或减轻处罚。这一框架本身，体现了立法者对未成年人特殊性的认识，其出发点包含了保护与教育的考量，绝非单纯的惩罚。然而，受制于当时的社会发展阶段与立法经验，该条例所提供的处置工具和后续措施相对单一。对于达到责任年龄的未成年人，法律虽然规定了从轻，但主要的法律后果仍是警告、罚款和拘留这类惩戒性措施。其结果是在实践中，惩治成为主要的表现形式和结案手段，而因缺乏法定的、可操作的替代性教育矫治程序，使得“教育”这一目标在执法末端往往难以有效落实，容易流于口号。
　　1987年《治安管理处罚条例》构建了未成年人治安管理责任的基础框架，其立法意图包含了保护元素，但受历史条件所限，其手段上侧重于惩戒，未能建立起与“教育”目标相匹配的、独立的程序与措施体系。
　　2005年，《治安管理处罚法》出台，标志着理念的第一次重要转向。“教育为主、惩罚为辅”的原则被正式确立。它构建了更为精细的递进式处罚体系，特别是对14至16周岁的未成年人，创设了“不执行行政拘留”的规定，并引入了监护人到场等程序权利。这表明，立法者开始将未成年人视为需要特殊保护的群体，保护主义的色彩日益浓厚。然而，近二十年的实践表明，单纯的“保护”或“惩罚”都难以应对复杂的现实。部分未成年人利用“不执行拘留”的“年龄护身符”反复违法，而矫治措施的缺位又使得公安机关在“抓了放、放了抓”的循环中束手无策。正是在这一背景下，此次修订的《治安管理处罚法》完成了理念的又一次飞跃，确立了“教育、矫治与处罚相结合”的新范式。
　　这一新范式，既不是对“保护主义”的简单抛弃，也不是向“惩罚主义”的倒退。它本质上是一种超越与融合。新法认识到：对绝大多数未成年人而言，教育的目的是挽救，矫治是为了防止再犯；但对于少数主观恶性大、行为后果严重的，必要的处罚则是维护社会正义、打破其侥幸心理的底线保障。这体现了“恢复性司法”的理念，即不仅关注惩罚违法行为，更致力于修复被破坏的社会关系，促进未成年人回归社会；同时也体现了“精准干预”的现代治理逻辑，即根据个体行为的具体情节、人身危险性和矫治需要，采取差异化、个性化的措施。
　　（二）从“简单二分”到“精细分级”：体系的重构
　　理念的革新，必然通过制度体系的重构得以落地。新法对未成年人违法案件的处理，彻底改变了过去相对粗放的“二分”或“三分”模式，构建了一个多层次、弹性化的“精细分级”干预体系。这个体系的关键在于“弹性”与“衔接”。弹性体现在，对于14至16周岁的未成年人，行政拘留不再是一律不执行的“禁区”，而是成为公安机关手中一项可用于应对严重或屡教不改情形的裁量工具。衔接体现在，无论是免予处罚、不执行拘留还是执行拘留，矫治教育措施都应贯穿始终，确保了处置措施的连续性，有效弥合了以往“罚”与“教”之间的断层。
　　总而言之，新法通过理念的演进与体系的重构，为公安机关提供了一套更科学也更复杂的“工具箱”。它要求执法者不再仅仅是规则的机械适用者，而是需要成为一位敏锐的“评估者”和负责任的“干预者”，根据每个未成年人的具体情况，在法治框架内选择最适宜的处置组合，最终实现保护未成年人与维护社会秩序的双重目标。

　　二、新法相关核心条款的法理阐释与实务解析
　　
　　对于派出所民警而言，理解条款背后的法理逻辑，掌握清晰的操作要点，是在执法实践中实现立法意图的关键。
　　（一）责任年龄的弹性化与裁量权的规范（第23条）
　　新法第23条关于未成年人行政拘留规定的修订，是本次修法的核心突破。它改变了过去“一刀切”的年龄豁免规则，引入了更具弹性的处置空间。
　　1.法理基础
　　此次修订的法理核心，在于从单纯的“年龄绝对主义”转向“行为与责任相适应”的原则。立法者认识到，仅凭年龄单一维度，已不足以应对复杂的未成年人违法现状。对于主观恶性大、多次违法的未成年人，必要的、审慎的惩戒是实现特殊保护的应有之义。同时，这一调整也与《刑法》的刑事责任年龄制度形成了有效衔接与梯度设计：对于已满12周岁不满14周岁的未成年人，犯故意杀人等严重罪行，经最高人民检察院核准需负刑事责任；新法则在治安管理处罚层面，对已满14周岁不满16周岁的未成年人，在特定条件下打开了处罚空间。二者共同构建了轻重有别、层层递进的未成年人法律责任体系。
　　2.实务焦点一：“多次违法”的认定
　　“多次违法”的认定，是执行新法的第一个实务难点。
　　界定标准：“二次以上”应理解为一年内实施两次以上独立的、依法应受治安管理处罚的行为。时间的起算应以前一次违法行为发生之日为准。对于行为性质的考量，不应要求必须是同一性质的违法行为，只要是独立的治安违法行为即可累计。这更能体现对屡教不改者的规制意图。
　　精准的认定依赖于精准的记录。派出所层面应高度重视未成年人违法信息的登记与管理工作，确保每一起案件、每一次处理都及时、准确地录入警务综合应用系统，并实现跨区域、跨警种的信息共享，为“多次违法”的认定提供坚实的数据支撑。
　　3.实务焦点二：“情节严重、影响恶劣”的裁量
　　这是赋予公安机关的重要裁量权，也是最考验执法智慧之处。应从一个案件的多个维度进行综合评估：
　　一是主观恶性。是否出于故意，动机是否卑劣，事后有无悔改表现。
　　二是行为手段。是否使用暴力、胁迫等方法，手段是否残忍，是否结伙作案。
　　三是危害后果。是否造成人员轻伤、财产较大损失，或引发公共场所秩序严重混乱等。
　　四是社会影响。案件是否在网络上广泛传播、引发公众焦虑，或对特定群体（如学生、老年人）造成心理恐慌。
　　需要注意的是，执行拘留必须是最后手段，与违法行为的严重程度相适应。如果通过警告、罚款、矫治教育等措施足以达到教育目的，则应优先适用这些干预强度更低的措施。
　　为统一执法尺度，建议各地结合实际制定内部的《未成年人案件“情节严重”认定指导清单》，通过列举典型案例（如持械欺凌、结伙多次抢劫少量财物、引发网络舆情的严重寻衅滋事等），为派出所和一线民警提供直观、可操作的参考，避免裁量权的滥用或不敢用。
　　（二）行为类型的明确化与调查取证的要点
　　新法将两类社会关切的行为明确定性，为派出所和一线民警执法提供了直接武器。
　　1.“学生欺凌”的定性（第60条）
　　学生欺凌行为本身可能同时符合寻衅滋事、故意伤害、侮辱等违法行为的构成要件。新法将其单列，意在强调其特殊的危害性并强化公安机关的介入责任。实践中，应按照特别规定优于一般规定的原则，优先适用本条款，并可根据具体情节，在处罚上参照其他条款的更重规定。执法要点如下：
　　介入时机。接到学校报告或受害人报案后，应第一时间介入，防止事态升级和证据灭失。
　　校警衔接。与学校建立畅通的报告与通报机制，明确校方的初期证据固定、安抚受害人等前置责任。
　　取证重点。除常规物证、书证、言词证据外，要特别注重电子证据的提取（如聊天记录、欺凌视频、网络帖子等）。在条件允许时，可考虑对受害人的心理伤害进行初步评估，作为衡量情节轻重的依据。
　　2.“组织、胁迫有偿陪侍”的打击（第48条）
　　此条款有效解决了过去对此类行为打击依据不足的困境，并与《刑法》第262条中“组织未成年人进行违反治安管理活动罪”形成了无缝衔接。当组织、胁迫行为达到一定程度，即可启动刑事追究。执法要点如下：
　　线索来源。日常治安检查、行业管理、群众举报、未成年人监护人报案等。
　　取证难点。核心在于证明“组织”和“胁迫”。取证应围绕组织者的联络记录、资金流水、管理规则，以及未成年人的证言（如何被诱骗、恐吓、控制人身自由、克扣报酬等）展开。询问未成年被害人时，应有合适成年人在场，注意方式方法，避免二次伤害。
　　受害人保护。处置案件的同时，应立即联系民政、妇联等部门，对未成年人进行临时安置、心理疏导和救助保护。这是执法工作不可或缺的一环。
　　（三）矫治教育措施的强制适用与执行监督（第24条）
　　新法第24条将矫治教育从“可选项”升级为“必选项”，是构建分级干预体系的关键一环。
　　1.职责转变
　　矫治教育措施的法律属性，更接近于一种“非行政处罚方法”或“保护处分”。其适用从公安机关的“职权裁量”转变为“法定职责”，意味着对于不予处罚或不执行拘留的未成年人，开展矫治教育不再是可有可无的工作，而是必须履行的法定义务。
　　2.派出所如何执行
　　派出所应熟练掌握《预防未成年人犯罪法》规定的9类措施，包括予以训诫、责令赔礼道歉及赔偿损失、责令具结悔过、责令定期报告活动情况、责令接受心理辅导及行为矫治、责令参加社会服务活动、责令接受社会观护等。应根据个案中未成年人的具体问题和需求，选择一种或多种组合适用。建议各地探索设计派出所内部的《矫治教育措施适用与效果评估表》，明确措施的决定、执行、回访、结案等环节，形成管理闭环。
　　对于无正当理由不配合矫治的未成年人及其监护人，公安机关可依法予以训诫；情节严重的，可视为无悔过表现，在后续处理中作为不利考量，甚至探索通过检察监督、司法督促等途径，形成约束合力。
　　（四）程序保障的实质化与执法规范的提升
　　程序的严格，是实现实体公正的保障。新法在程序上对未成年人给予了更充分的保护。
　　1.“通知合适成年人到场”年龄范围的扩大
　　新法将必须通知合适成年人到场的年龄从“不满16周岁”提升至“不满18周岁”，实现了对全体未成年人的全覆盖。其法理在于保障未成年人在心智不成熟、认知能力有限的情况下，能够获得必要的法律帮助和情感支持，是程序正义的体现。派出所应主动与本地的共青团、关工委、学校、社工组织等联系，建立一个相对稳定的合适成年人名单及资料库，确保随时能够联系到场。
　　2.听证程序的引入
　　对于可能对未成年人执行行政拘留的案件，新法要求告知其有申请听证的权利。这给予了未成年人在作出重大不利决定前一个申辩和质证的机会，是保障其权利的重要程序。派出所民警应熟悉听证的流程，在告知时做好解释工作，并积极配合法制部门组织好听证。
　　3.全程同步录音录像的硬性要求
　　这不仅是为了固定证据、还原询问（讯问）过程，防范日后可能产生的争议，同时也是对执法民警自身最好的保护。它督促民警时刻保持规范、文明的执法言行，是推动执法规范化建设有效的技术手段之一。

　　三、公安派出所相关理念、机制、能力的转型升级
　　
　　新法的实施对派出所未成年人治安案件办理的执法理念、工作机制以及民警能力等提出了系统性要求。基层派出所必须主动进行策略调适，实现从“单一执法”向“综合干预”的转型升级。
　　（一）理念先导：从“办案”到“问题解决”的角色转变
　　执法的最高境界，不仅是依法处理，更是通过处理促进问题的解决。面对未成年人违法案件，派出所民警需要完成一次深刻的角色进化，核心是牢固树立“最有利于未成年人”的原则。这一原则要求我们在执法办案的每一个环节——从现场处置、调查取证到最终处理——都应当首先考虑何种方式最有利于未成年人的长远发展和健康成长。这意味着，办案思维要从“结案了事”转向“案结事了”，从“查明事实、适用罚则”转向“找准症结、有效干预”。
　　这一理念和角色转变的关键在于培养复合能力。新形势下的办案民警乃至社区民警，不仅要是法律专家，还需掌握基础的社会学与心理学知识。要能够初步判断未成年人的行为是源于家庭失管、心理偏差，还是不良交友；要懂得如何与处于叛逆期的青少年进行有效沟通，而不仅仅是训斥。这种“法律+教育+社工”的复合型能力，是实现精准干预的基础。
　　（二）机制保障：构建规范化、精细化的执法流程
　　好的理念需要稳固的机制来承载。派出所应着力构建内外协同的工作流程，确保新法落地不走样。
　　对内，首先要实现办案的专业化与规范化。建议在有条件的派出所，设立未成年人案件专职办案组或指定专人负责。这有利于积累经验、统一尺度，并能对涉案未成年人形成持续的关注。其次要健全案件管理制度。建立案件分类分流机制，根据行为的严重程度和未成年人的具体情况，快速决定适用简易处理、普通程序或是启动综合干预。推行集体评议制度，对拟适用“情节严重”条款或采取重大矫治措施的案件，由办案组集体讨论决定，确保决策科学。严格落实裁量说明理由制度，在文书中充分阐述作出处罚或矫治决定的事实、法律和情理依据，这既是对当事人负责，也是对执法行为的自我保护。
　　对外，要构建协同共治的防护网。未成年人问题的根源多在社会，单靠公安一家“单打独斗”效果有限。必须积极构建“派出所—家庭—学校—社区—检察机关”五位一体的协同矫治与观护体系。与家庭和学校建立常态联系，及时互通信息，形成管教合力。与社区联动，利用社区资源为未成年人提供社会服务和参与社区活动的机会。与检察机关的未成年人刑事检察部门紧密衔接，在重大疑难案件处理、矫治措施落实、监督制约等方面形成良性互动。
　　（三）能力支撑：开展靶向性、实战化的专业培训
　　能力缺口需要通过系统、精准的培训来弥补。传统的法条灌输式培训已无法满足新法要求。培训内容必须全面务实。除深度解读新法条款外，还应重点增设未成年人心理学与行为学、沟通与谈判技巧——学习如何与涉案未成年人及其监护人进行有效对话，以及矫治方法入门等内容。培训方式必须转向实战化。大力推广案例教学与模拟演练，将真实的、复杂的未成年人案件（如涉及欺凌、家庭暴力、严重不良行为等）带入课堂，让民警在分析、辩论和角色扮演中，提升在复杂情境下综合运用法律、教育和社会工作等方法解决问题的能力。
　　（四）科技赋能：建设未成年人执法信息与协作平台
　　现代警务离不开科技支撑。新法提出的“多次违法”认定、矫治效果评估等，都依赖于高效的信息管理系统。
　　首要任务是推动建设信息共享平台。应建立全省乃至全国统一的未成年人违法信息与矫治记录系统。该系统应实现公安机关内部信息互联互通，并能在保障隐私的前提下，与教育、司法行政等部门进行必要的数据交换。这不仅能确保“多次违法”认定的准确性，更能实现干预措施的连续性，避免因未成年人流动或信息孤岛导致矫治中断。
　　同时，要利用信息化手段加强动态管理。通过该平台，派出所可以对本辖区接受矫治的未成年人建立电子档案，设置定期报告提醒，记录社会观护、心理辅导的进展与效果。通过数据分析，可以对矫治对象进行风险评估和效果评估，从而实现从静态处理到动态跟踪、从经验判断到数据辅助决策的转变，真正提升未成年人违法行为治理以及治安治理的现代化水平。
　　综上，新修订的《治安管理处罚法》为未成年人违法行为治理及治安治理开启了新的篇章。它通过理念的重塑与制度的创新，为基层派出所提供了更为科学、精细的法律工具。面对新法，派出所民警唯有主动实现从单纯执法者到“问题解决者”的角色转变，在执法中精准把握惩戒与保护的平衡，在实践中不断深化内外部协同，方能在每一起涉未成年人案件中实现政治效果、法律效果与社会效果的有机统一，真正肩负起护航青少年健康成长、筑牢社会和谐稳定根基的时代重任。
　　
　　（作者系中国人民公安大学法学院副教授）