文/李睿恒   王彩玉

　　当前，前沿科技已成为社会发展的核心要素，社会发展也受到科技风险日益广泛深入的影响和渗透。智能化、数据化既为自动驾驶助力赋能，也为自动驾驶汽车带来重重安全挑战。美国交管局数据显示，在2024年7月至2025年6月间，其分别收到999起和870起与L1、L2级和L3级及以上级自动驾驶汽车相关的交通事故报告。安全仍然是置于自动驾驶产业发展前路上的头号议题。
　　近年来，美国联邦及各州政府一方面积极推动自动驾驶技术在交通领域的应用，通过财政补贴、税收优惠等综合性激励措施充分释放其发展潜力；另一方面也高度重视自动驾驶汽车可能带来的交通安全风险，陆续出台多部政策文件与技术标准，持续强化安全保障机制。通过梳理美国自动驾驶汽车政策动态，分析监管态势和法律应对措施，以期明晰其自动驾驶安全监管的制度全貌。

　　一、政策标准：自动驾驶安全的联邦监管框架

　　2016年美国交通部即指出：随着数字时代对交通领域的影响日益深入，跟上时代快速发展步伐、确保公共交通安全已成为该部的双重关切。2022年1月6日，时任美国交通部长发表主题演讲，指出政府部门应增强公共政策实效以在自动驾驶安全与发展中发挥重要作用。近年来，美国政府先后出台了多份自动驾驶政策文件。然而，目前仍未有一部综合性自动驾驶监管立法在国会获得通过。当下，联邦层面监管框架主要由交通部政策战略和联邦机动车安全标准（以下简称“联邦安全标准”）共同构成。

　　（一）联邦政策战略：明晰立场，自愿激励
　　在政策层面，自2016年以来，美国交通部陆续发布了5份完整自愿性指南文件和1份框架性政策文件，分别为：《联邦自动驾驶政策：加速道路安全变革》《自动驾驶系统2.0：安全愿景》《为未来交通做准备：自动驾驶汽车3.0》《确保美国自动驾驶汽车技术的领导地位：自动驾驶汽车4.0》（以下简称《自动驾驶4.0》）、《自动驾驶汽车综合计划》（以下简称《综合计划》），以及“新自动驾驶汽车框架”。其中，2025年4月发布的新框架仅提出了三项原则性的政策框架。因而，2020年1月发布的《自动驾驶4.0》和2021年1月发布的《综合计划》仍是目前联邦层面自动驾驶政策蓝图的重要组成部分。
　　1.《自动驾驶4.0》与《综合计划》
　　《自动驾驶4.0》在整合先前政策的基础上，对先前政策内容进行了拓展，提出“保护用户和公众”“推动有效市场”和“促进协作”三项核心目标，具体确定了“安全优先”“强化驾驶安全和网络安全”“确保隐私和数据安全”“法规现代化”和“促进政策统一”等10项首要发展原则。文件还将交通部、国家交通安全委员会等38个联邦政府部门、机构的自动驾驶职能部门进行整合，推动协同合作。《综合计划》进一步以“促进协作和透明度”“监管环境现代化”和“整备运输系统”为三大目标，提出“更新并简化现有法律体系”“提供监管豁免”“开发以安全为重点的（法律）框架和（监管）工具”等具体措施，旨在在法律层面减少制度障碍，为产业发展提供制度性保障和激励。在安全方面，《综合计划》也进一步强调，要在为未来交通做准备时“优先考虑安全性”。
　　但是，《自动驾驶4.0》和《综合计划》均未提出强制性安全监管措施，监管手段仍以发布自愿性指南、推动行业最佳实践为主，对监管制度的调整亦侧重于为自动驾驶产业松绑赋能。这一导向在一定程度上推动了产业创新，但同时也引发了交通部近年来所面临的多方批评。
　　一是认为近年来联邦层面的监管过于柔软。缺乏强制性监管使得道路交通安全缺乏足够的制度规范，自动驾驶汽车制造商未受到足够监管，相关消费者权益无法受到有效保障。对此，美国前交通部部长赵小兰表示：“（自动驾驶）创新需要政府的适当监督，以确保安全、开放市场、公共资源的战略分配和公众利益保护。联邦政府的职责不应该是（通过强制性监管）挑选赢家和输家。”
　　二是认为柔性监管致使现行联邦自动驾驶政策体系松散。法规更新、监管豁免措施的实施，以及其他涉自动驾驶汽车政策的不断出台，使得联邦层面监管体系零散失序。对于市场主体而言，其必须遵守联邦和地方各州的法律法规监管要求，以确保在完全合规的情况下作出商业决策。
　　目前，联邦或州一级均缺少全面有效的自动驾驶汽车监管框架；联邦—地州间和州际相关法律法规间也存在差异，为统一有效的安全执法和鼓励创新的市场环境带来了阻碍和挑战。报告显示，在北美地区约60%的受访者仍认为监管是自动驾驶汽车应用的最大瓶颈。
　　2.“新自动驾驶汽车框架”
　　2025年4月，美国交通部宣布出台“新自动驾驶汽车框架”。新框架作为交通部“交通创新议程”（Transportation Innovation Agenda）的一部分，为停滞多年的自动驾驶汽车政策带来新发展，注入新动能。新框架由三项基本原则构成，包括：（1）优先保障公共道路上自动驾驶技术的运行安全；（2）破除不必要的监管壁垒，充分释放创新活力；（3）推动自动驾驶汽车商业化应用，提升公众出行安全与交通便捷性。
　　作为对各方争议和业界需求的回应，在安全方面，新框架推动修订关于安全事故报告制度的“常设通用命令”（Standing General Order），通过缩小轻微事故的报告范围、将严重事故的报告时间从1日内延长至5日内以协调企业成本和安全需求；在法规统一方面，新框架将推动“国家级标准”的建立，避免监管碎片化；在“本国优先”方面，新框架将扩大监管豁免计划的适用范围，将原仅限于进口自动驾驶车辆的豁免政策延伸至本土生产的非商业用途车辆。现任交通部长强调，“作为交通部创新议程的一部分，我们推出的新框架将大幅精简行政程序，推动形成统一的国家标准，在激发创新活力的同时将安全置于优先地位”。

　　（二）机动车安全标准：一般强制，特殊豁免
　　宏观政策难以为企业提供充分监管指引，强制性技术标准成为自动驾驶安全合规的重要准据。《国家交通与机动车安全法》授权交通部为机动车辆和相关设备制定“联邦安全标准”（FMVSS）。联邦标准对各州标准具有优先效力，因此成为交通安全监管的重要工具。在自动驾驶时代，自动驾驶汽车在联邦安全标准框架下受到与非自动驾驶汽车相同的监管。对联邦安全标准进行必要的内容更新和适用豁免是《自动驾驶4.0》及《综合计划》的重要内容。
　　1.标准更新
　　2022年3月，美国国家交管局发布《为配备自动驾驶系统的车辆提供乘员保护》。其中通过更新既有术语（如“驾驶员座椅”和“方向盘”）修订关于配备自动驾驶系统的车辆乘员保护的联邦安全标准，以“解决将标准应用于装有自动驾驶辅助系统但没有传统手动控制装置的车辆时的歧义”。
　　2.监管豁免
　　对于未及时更新的众多“传统法规”，大多数自动驾驶汽车制造商和测试者必须申请豁免才能进行道路测试。根据《美国法典》第49编301章第30112节之规定，交通部长有权就机动车适用联邦安全标准作出适当豁免。对于符合“便利新车型发展或安全评估”豁免标准的制造商，一年可限额豁免制造2500辆，豁免期单次最长为两年。这一权力目前经授权由美国国家交管局实施。
　　2020年，Nuro旗下的R2小型送货自动驾驶汽车获得美国国家交管局首例附条件豁免。在批准文件中，美国国家交管局要求其公司强制报告有关R2及其自动驾驶系统的运行信息，并在部署R2的社区内进行宣传告知。

　　二、联邦立法：自动驾驶安全的立法进程与制度设计

　　在立法层面，美国国会多次尝试推动自动驾驶领域的综合性立法进程。2017年6月，美国国会召开“为自动驾驶汽车铺平道路”听证会，并于年内先后推出《自动驾驶法案》《通过推进革命性技术提高安全运输愿景法案》进入立法程序接受表决。此后，部分议员还主导推出《修订〈美国法典〉第49编，为高度自动驾驶车辆和部分自动驾驶车辆更新并提供新的机动车辆安全标准和法规法案》，提交国会进行初步听证。2025年，国会再度引入新的《自动驾驶汽车加速法案》与《美国驾驶法案》，彰显联邦层面在自动驾驶领域的持续立法探索。

　　（一）《自动驾驶法案》
　　该法案于2017年7月在众议院引入。为了统一联邦自动驾驶监管框架，法案拟在美国国家交管局内成立自动驾驶汽车顾问委员会，并确立美国国家交管局和其他联邦机构对自动驾驶汽车的优先监管权。法案拟规定，除非与联邦法律法规完全相同，否则各州不得制定“任何有关设计、制造或性能”的法律法规。法案还从多方面强调自动驾驶安全，就汽车安全标准、自动驾驶系统网络安全和通用性豁免作出细化规定。如要求国家交管局逐步完善安全标准；要求制造商制定网络安全计划和隐私保护计划，设置安全测试报告、消费者信息知情等信息告知制度。此外，法案还拟扩大联邦安全标准豁免的限额和期限要求，强调自动驾驶汽车至少应与传统汽车具有同等安全水平等，多措并举推进自动驾驶安全可信发展。

　　（二）《美国通过推进革命性技术提高安全运输愿景法案》
　　该法案于2017年9月在参议院引入，同样规定，除特殊事项外，法案及其赋权的联邦机构在自动驾驶事项上将优先于某些地方法律和州政府享有权力。法案亦要求国家交管局在相关事项更新其联邦安全标准并提供更大规模的监管豁免。此外，该法案新规定了消费者教育、执法协调及无效控制等条款，从多主体、多领域着手综合推进自动驾驶安全。
　　出于内外部因素，两部拟议法案均未能在当届国会会期内获得通过。在国会内部，自动驾驶法案较之其他事项优先级较低，部分议员的明确反对则进一步延缓了立法程序推进。在国会外部，偶发的自动驾驶事故加剧了社会各界对自动驾驶安全性的担忧，引致多方对拟议安全监管框架有效性的质疑。

　　（三）“自动驾驶汽车立法框架”听证会
　　2023年7月26日，众议院创新、数据和商业分委员会围绕“自动驾驶汽车立法框架”展开听证，尝试重启自动驾驶综合立法进程。听证中，旧《自动驾驶法案》和全新的《修订〈美国法典〉第49编，为高度自动驾驶车辆和部分自动驾驶车辆更新并提供新的机动车辆安全标准和法规法案》被引入讨论。新法案继承了“更新法规”“完善标准”“提供豁免”等共识制度，并在此基础上新设“争议前仲裁限制”“制造商义务”和“自动驾驶车辆识别编码”等章节条款。明确相关自动驾驶系统在运行时，其制造商将被视为“驾驶员”或“操作者”，承担相应法律责任。相较6年前引入的两部法案，新法案为制造商施加了更大的安全义务和潜在的法律责任，重点强化了自动驾驶安全保障。
　　即便各界不断呼吁自动驾驶综合立法，但正式立法依然前景未明。从立法程序上看，此前正式提交至国会的两项法案历经多届会期仍未获得通过，而新法案（讨论草案）至今未能进入正式立法议程。在实体内容层面，已提出的三部法案中所设定的多项监管措施也频遭质疑。批评意见主要集中于：（1）联邦安全标准的更新流程过于冗长，新标准制定滞后难以有效适应技术创新的节奏；（2）拟议法案未能就“如何认定自动驾驶汽车与传统汽车具备‘同等安全水平’”为制造商提供充分指引。在此背景下，短期内联邦自动驾驶政策战略和相关联邦安全标准仍将是联邦自动驾驶政策框架的重要支柱。

　　（四）《自动驾驶推进法案》与《美国驾驶法案》
　　即便始终缺乏统一且具有约束力的联邦监管框架，但其自动驾驶技术在技术成熟度与商业化进程上均进入加速期。因此，国会近期在“新自动驾驶汽车框架”的推动下，相继提出了两部关于自动驾驶的全新综合性立法提案。在新框架“放松监管，促进商业部署”的政策导向下，两部新法案不再试图为自动驾驶建立过于综合、全面的安全监管体系，转而采取更加务实的立法模式。
　　2025年5月，参议院引入《自动驾驶推进法案》。该法案要求交通部在一年内落实扩大豁免、更新法规等特定政策建议，并建立明确的高级别自动驾驶商业化时间表与路线图。该法案旨在以更具操作性的立法路径突破长期停滞的政策僵局，加速高级别自动驾驶系统在美国公路交通中的商用部署。
　　2025年7月，众议院引入《美国驾驶法案》。该法案重点聚焦自动驾驶货运卡车，而非更具争议性的乘用车领域，旨在通过建立统一的联邦监管框架，应对跨州货运领域现有的法规碎片化问题。法案内容包括更新自动驾驶货运车辆的定义与分级标准、明确商业运营许可与跨州测试授权、调整涉及驾驶员的部分传统安全规制，并尝试通过联邦与州职能分工的明确化，推动高级别以上自动驾驶货运卡车的商业化部署。
　　目前两部法案分别在参议院商业、科学和交通委员会和众议院交通和基础设施委员会接受审议。

　　三、地州治理：地方层面的自动驾驶安全监管实践

　　联邦层面统一立法的缺失、“法律更新”耗时较长的现实驱使各地州在具体问题上必须主动立法。2011年，内华达州率先通过《交通运输相关法》（AB 511），授权交通管理部门就自动驾驶汽车上路测试制定法律法规。如今，全美各州均已经完成或正在积极筹备涉自动驾驶汽车立法。自2017年起，共有49个州曾引入涉自动驾驶法案，其中已有43个州通过了至少一部涉自动驾驶立法。在结果上，目前约有36个州（含哥伦比亚特区）已经出台实质性自动驾驶立法，规定符合特定标准的自动驾驶汽车可以上路测试或部署。
　　比较各州立法，州政府采取的立法模式主要包括：（1）仅授权对自动驾驶汽车进行科学研究；（2）授权在有人操作的情况下对自动驾驶汽车进行测试；（3）授权在无人操作的情况下对自动驾驶汽车进行测试；（4）授权在公共道路上进行全面部署。
　　 
　　（一）州法中的自动驾驶法律责任
　　美国自动驾驶汽车监管具有联邦—地州层级性特征。三部拟议法案均不同程度上规定了联邦地州的权力划分。如将高度自动化汽车及自动驾驶系统的设计、生产、性能事宜划归联邦政府监管，而州政府则通过在车辆牌照发放、车辆管理、车辆检查、交通法规立法、安全基础设施建设、车辆保险政策和机动车辆责任险等具体应用场景中，运用多元措施进行安全监管。据统计，自2017年至今，各州累计引入各类法案共742项。在自动驾驶汽车落地过程中，地州政府仍是制造商需要应对的主要监管者。
　　具体而言，除去琐碎的行政管理性事项，部分州立法更加重视对相关主体施加责任和义务以强化自动驾驶安全。自动驾驶法律责任也是多部联邦拟议法案饱受争议的焦点问题之一。《美国法典》第49编第30103条规定：遵守本章规定的联邦自动驾驶标准并不能免除个人在普通法上的责任。因此，地州法中的责任制度在自动驾驶安全体系下发挥重要作用。制造商在符合联邦自动驾驶标准的基础上，还应主动遵守相关法规，索赔人则主要可根据相关州的产品责任法向法院提起车辆产品责任诉讼。
　　一些州规定，当车祸发生时，自动驾驶汽车驾驶员、自动驾驶汽车或测试公司有责任留在车祸现场，或向执法部门报告事故；一些州要求自动驾驶汽车开发商购买车辆保险，强制保险的具体种类和金额因州法律而异。还有一些州要求，在操作自动驾驶系统发生故障或失灵时，自动驾驶汽车必须达到最小风险状态。
　　在责任主体上，一些州针对特定情形中的自动驾驶系统施加了更加激进的法律责任。田纳西州《自动驾驶法》规定：在特定情形下，当自动驾驶系统全面介入驾驶时，（1）为确认车辆所有人或承租人对人身伤害、死亡或财产损失的责任；或（2）不遵守应适用的交通或机动车法律的责任时，自动驾驶系统将被视为汽车的驾驶员或操作员。犹他州州法典自动驾驶汽车章规定：当车辆由自动驾驶系统驾驶时，自动驾驶系统是操作员，应以电子方式满足传统驾驶员在驾驶车辆时被要求的所有物理行为，并对行为合规性承担责任。
　　总体上，此类直接于立法中将运行中的自动驾驶系统拟制为机动车操作者，进而为其分配法律责任的立法案例仍是少数。加州法规规定，自动驾驶汽车制造商必须向监管部门提供保证金以对可能发生的事故进行赔付，在结果上将特定责任施于制造商。路易斯安那州法规规定，“若驾驶人或实体操作自动驾驶汽车时未能遵守交通或机动车辆法律，可处相应处罚”，并未直接规定自动驾驶系统或自动驾驶汽车制造商之法律责任。
　　 
　　（二）地州自动驾驶安全监管局限
　　对于制造商，各州的大量立法实践亦在州层面造成监管体系的横向错位：不同州采取了不同的监管策略和合规要求，自动驾驶汽车在不同州穿行时可能会面临不同的法律监管。因自动驾驶领域尚未形成统一法规体系，制造商等市场主体需结合各地具体要求开展合规工作。这一现状不仅可能使相关主体承担高昂的制度性合规成本，也可能进一步增加其面临潜在法律风险的可能性。
　　对于消费者，自动驾驶统一法规的缺失也直接影响跨州甚至同一州内索赔人在产品责任诉讼中的追偿能力。在2019年由亚利桑那州上诉法院审理的“达西诉尼桑北美公司案”中，原告认为如果被告为汽车安装了自动紧急制动系统则碰撞事故不会发生。该案上诉法院审理认为，由于美国国家交管局拒绝制定自动紧急制动系统标准，根据关于法律冲突的默示优先规则，原告的主张不能获得法院支持。而在2022年由亚利桑那州最高法院审理的“瓦雷拉诉菲亚特克莱斯勒汽车美国有限责任公司案”中，法院面对原告与前案相同的诉讼请求却认为：美国国家交管局的政策目标与安装紧急制动系统并不冲突，此外相关系统的监管权也并非联邦专属，因而不存在“默示优先”问题。目前该案已被裁定发回重审。
　　上述两案表明，由于联邦层面自动驾驶法律法规的模糊，即便在同一州内基于相同诉讼请求先后发生的侵权诉讼，在经历复杂诉讼程序后仍会得出相反结论。在法庭之外，对于自动驾驶事故责任的处置同样不足。2023年10月，Cruise旗下的自动驾驶汽车Panini由于系统识别错误将一女子夹在车轮之间拖行超6米。然而严重事故发生至今，虽然Cruise公司因在监管调查过程中配合不力导致加州机动车管理局暂停了其无人驾驶许可证，但仍无人因此事件直接承担法律责任。在联邦层面完善自动驾驶法律法规，在法治框架下明确法律责任势在必行。
　　因此，基于目前存在的种种困境，在联邦层面推动建立统一的自动驾驶立法仍是各方的一致诉求和重大关切。2023年3月，美国自动驾驶行业协会发布了《面向自动驾驶未来的联邦政策法规框架》，旨在为联邦立法机关建言献策，推动联邦统一的综合自动驾驶立法进程，促进自动驾驶最大限度安全发展。

　　四、总结与展望

　　纵观美国联邦—地州自动驾驶相关法规政策，其在结构上呈现联邦统筹布局、地州应用发展的整体架构。联邦政府通过交通部自动驾驶政策文件及联邦安全标准在宏观上协调车辆安全、网络安全、隐私保护、法律制定与技术发展、教育等行业政策战略以及具体安全技术标准。地州层面则结合各州情况具体制定自动驾驶上路标准及法律责任。持续多年的综合自动驾驶立法努力也不断对外彰显联邦政府对自动驾驶安全及发展的高度关注。
　　即便联邦统一立法的缺失导致自动驾驶监管和责任救济面临种种挑战，但其当下的政策仍具前沿性和开放性。总体而言，美国的政策框架在风险可控的前提下促进了技术演进，不仅为其自身产业布局奠定了法律与政策基础，也为全球自动驾驶治理提供了可资借鉴的范式。《自动驾驶4.0》及《综合计划》明确提出，美国政府仍将以安全为基线，系统性推进自动驾驶技术研究和部署应用。未来，美国政府将通过与各利益相关方强化合作，整合资源，以更加灵活的方式协调安全与发展、立法与实践，在推动自动驾驶安全发展的同时维护国际竞争优势。■
　　
　　（本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目，编号：2025bsky009；公安部第三研究所2025年基础理论和软科学项目的阶段性成果，编号：KYC25310）
　　【作者简介】李睿恒，公安部第三研究所网络安全法律工程师， 研究方向：数据法、网络治理法。
　　王彩玉，中国人民公安大学侦查学院博士研究生，研究方向：人工智能安全、网络犯罪防治立法。
　　（责任编辑：冯苗苗）