文/张滢文  指导老师/王彩玉

　　当全球汽车产业迎来智能化浪潮，作为传统汽车强国的日本正面临双重考验：既要维持其支柱产业的竞争优势，又要应对深度老龄化社会带来的移动出行难题。在这一特殊背景下，自动驾驶技术被赋予超越技术本身的重要意义，促使日本政府选择一条独特的发展路径——通过温和而持续的立法改革，在技术创新与社会稳定之间寻求平衡。

　　一、日本自动驾驶政策规划演进

　　经过多年发展，日本已为自动驾驶构建一套系统治理框架。该框架主要包含两个维度：在组织架构上，形成以“数字社会促进委员会”为核心，联合科学技术创新委员会、警察厅、国土交通省、总务通信省、经济产业省、司法省等多部门协同机制；在政策演进上，则呈现出从“安倍政府时期的快速布局”到“岸田政府时期的稳步深化”的两阶段。

　　（一）政策萌芽期
　　日本政府对自动驾驶的关注始于21世纪初。2001年，内阁设立“促进先进信息和电信网络社会战略总部”，着手制定《自动驾驶系统与道路交通数据利用战略》，标志着相关政策议题在国家层面的初步确立。

　　（二）政策快速部署期
　　2013年是日本自动驾驶政策发展的关键节点。在东京举办的国际汽车展与智能交通系统世界大会上，时任首相安倍晋三明确将自动驾驶提升为国家战略。此后，政府从目标引领与技术研发两方面推进系统部署。
　　在目标规划方面，2014年6月，先进信息和电信网络社会战略总部发布《官民ITS构想/路线图》（Public-Private ITS Initiative/Roadmaps），确立由政府和私营部门共同推进的自动驾驶整体战略。该文件在2021年更新中进一步提出分阶段目标：计划于2022财年前后在有限区域实现远程监控下的L4级无人驾驶交通服务；至2025财年左右，在高速公路实现L4级全自动卡车物流服务与私家车全自动驾驶，并在地市级道路普及L2级以上辅助驾驶技术。2015年，《日本振兴战略》（Japan Revitalization Strategy）首次将自动驾驶纳入国家战略议程。同年2月，经济产业省与总务省联合成立“自动驾驶商业战略小组”，以增强产业竞争力并应对相关社会议题。
　　在技术研发与试点方面，2014年，日本政府启动为期五年的“自动驾驶战略创新促进计划”（SIP），旨在通过跨部门协作实现交通事故减少、交通拥堵缓解、早日落地自动驾驶技术，以及开发面向长者与残障人士的先进巴士系统。2017年，为应对人口老龄化与地方公共交通市场萎缩，国土交通省开始推动“自主移动服务”实地试验。2021年，经济产业省与国土交通省共同启动“Road to the L4”项目，加速L4级自主移动服务的商业化部署。

　　（三）政策稳步推进期
　　岸田文雄政府上台后，日本在延续既有政策的基础上，进一步扩大自主移动服务范围并加快基础设施建设。2023年，政府在《数字花园城市国家愿景综合战略（2023）》（Comprehensive Strategy for the Vision for a Digital Garden City Nation (2023)）中提出，将在2025财年提供50项区域性自动驾驶出行服务，并于2027财年扩展至100项以上。
　　在通信与道路基础设施领域，政府同步推进多项举措。2023年，为落实《协作式自动驾驶通信方法路线图》中关于2030年前配置5.9GHz频段通信设施的目标，总务通信省拨款205亿日元支持相关通信网络建设。2024年，总务通信省发布的《日本信息通信白皮书》（the White Paper on Information and Communications in Japan）进一步明确，将根据“区域数字基础设施利用促进项目（自动驾驶L4）”的验证成果，于同年编制指导性模式集，供地方政府建设符合L4级自动驾驶要求的信息通信环境。同年6月发布的《国家综合数字生命线发展计划》（the National Comprehensive Digital Lifeline Development Plan）提出建设“自动驾驶服务支援道路”，通过部署5G独立组网、本地5G等V2N通信技术，为自动驾驶车辆提供安全运行环境与数据共享支持。
　　总体来看，日本在自动驾驶产业政策中始终强调提升产业竞争力与解决社会问题，尤其注重自动驾驶在出行服务领域的实际应用。这一政策理念也对其立法路径的选择产生影响。
　　 
　　二、日本自动驾驶立法的“分步走”策略

　　早在2016年，日本就启动针对自动驾驶汽车的立法探索。从该国近年的立法动向来看，其立法展现出“分步走”策略，即逐步放开L3、L4级自动驾驶汽车的路权，并持续跟进立法修订。
　　这一立法路径的显著特点是，在修订时最大限度保留现有制度，仅回应关键问题。2016年，日本警察厅发布《自动驾驶系统公共道路测试指南》（Guidelines for Public Road Testing of Automated Driving Systems），为自动驾驶车辆的道路测试提供初步规范。2018年，国土交通省进一步制定《自动驾驶汽车基本安全指南》（Safety Technology Standards for Autonomous Cars），明确车辆准入的安全技术要求。2020年，日本《道路运输车辆法》修正案（令和元年法律第42号）和《道路交通法》修正案（令和2年法律第42号）正式生效，为L3技术扫清法律障碍。2023年，日本《道路交通法部分修正案》（令和4年法律第32号）正式生效，进一步配合L4技术的落地应用。总体来看，尽管该修正案在法律层面解禁L4技术，但对既有条文改动幅度有限，反映出立法者在修订过程中对现行道路交通制度的高度尊重，体现出强烈的问题导向与审慎立场。
　　该立法路径的另一显著特征在于其较短的迭代周期。2020年的两项修正案主要围绕L3级自动驾驶的事故责任与刑事责任认定作出规定，尚未全面覆盖更高阶自动驾驶形态的法律需求。因此，立法机构在2022年再次启动对《道路交通法》的修订，以因应L4级技术所带来的新型法律问题。这种频繁的法律更新显示出日本在自动驾驶立法方面的响应速度与灵活度，也为后续法律体系的持续完善提供制度基础。
　　 
　　三、日本自动驾驶立法的体系构造

　　自动驾驶车辆兼具传统机动车的共性特征与特有的技术属性，故而，日本在构建相关法律框架时，一方面通过修订现有法规将自动驾驶纳入既有制度体系，另一方面针对其特性创设专门规范，形成“基础制度+专门规范”的双层结构。

　　（一）自动驾驶的基础规范
　　日本在开展自动驾驶专门立法前，已形成以《道路交通法》《道路运输车辆法》为核心的道路交通法律体系，并与《日本民法典》《机动车事故保障赔偿法》及刑法相关规定共同构成责任制度基础。这些法律经必要修订后，继续作为自动驾驶监管的制度基础。
　　1.交通运输法及其修订
　　作为《日内瓦道路安全公约》缔约国，日本在自动驾驶立法中需遵循公约第8条和第10条关于“车辆须有驾驶员”及“驾驶员应始终控制车辆”的核心要求，这一国际义务深刻影响了日本的立法路径。2020年《道路交通法》修正案针对L3级自动驾驶作出规定，允许驾驶员在特定条件下转移注意力，但保留其随时接管车辆的义务。2022年修正案则进一步为L4级技术创设“特定自动操作”（SAO）概念，要求运营者配备“运营官”负责系统监控。这两次修订虽应对不同技术阶段，但均体现出确保人类对车辆运行保持最终控制的基本理念。
　　与《道路交通法》相配合，国土交通省于2019年修订《道路运输车辆法》（Road Transport Vehicle Act），确立了三类规范：自动驾驶装置的安全标准，要求系统保障乘客与交通安全、在规定条件下运行、及时发出接管警告并确保安全停车、配备驾驶员监控装置并保证网络安全；运行环境条件（ODD）限制，明确自动驾驶只能在特定道路、天气、时间等条件下运行；数据记录规定，要求车辆须安装事件数据记录器或行驶数据记录器，记录系统运行状态、传感器数据和其他相关参数，便于事故调查和系统性能分析。
　　2.机动车责任制度
　　面对自动驾驶技术带来的新型事故风险与责任认定挑战，日本立法者总体上采取延续与优化现有法律框架的路径。2018年，国土交通省专家研究小组在《自动驾驶汽车改善政府政策大纲》中明确建议维持传统责任制度，主要基于四点考量：现有制度可通过法律解释适用于自动驾驶场景；技术过渡期不宜进行颠覆性改革；新制度可能引入更多复杂问题；以及比较法层面主要国家均未进行根本性修订。因此，日本在自动驾驶损害赔偿责任领域，主要延续以《日本民法典》和《机动车事故损害保障法》为核心的侵权责任体系，以及以《产品责任法》为基础的产品责任体系。
　　（1）侵权损害赔偿责任制度。
　　在侵权责任领域，包含过错责任与无过错责任并行的双轨制。一方面，《日本民法典》关于侵权行为的一般规定得以适用，若车辆所有者或使用者明知存在系统缺陷仍继续使用并导致事故，需承担过错责任。另一方面，《机动车事故损害保障法》第3条对“运行供用者”适用的无过错责任，因其核心在于对“运行”利益的归属与控制，而非具体的“驾驶”行为，故能自然覆盖自动驾驶场景。2018年4月，先进信息和电信网络社会战略总部发布的《自动驾驶相关修订系统架构》（the Framework of Revision of Systems Relating to Automated Driving），进一步确认这一路径，旨在实现受害者迅速救济与保险体系稳定，并对黑客攻击等特殊风险建议通过政府公共计划进行补偿。
　　（2）产品责任制度。
　　产品责任是另一关键领域。根据日本《产品责任法》第2条，其适用需满足两个基本前提：一是自动驾驶汽车被认定为“制造或加工的动产”；二是产品“缺陷”的判断时间节点通常为制造商将产品交付流通之时。
　　2018年4月17日，先进信息和电信网络社会战略总部发布的《自动驾驶相关系统开发大纲》（Outline of System Development Related toAutomatic Driving）明确，因内置软件缺陷导致事故时，汽车制造商应承担责任，软件开发商亦可能承担侵权责任。该大纲同时指出，需探讨车辆交付后通过软件更新引入缺陷时，是否应将“缺陷”认定时点调整为更新完成之时。
　　（3）责任制度的未来演进。
　　2024年5月，数字社会促进委员会下的移动工作组设立的人工智能时代自动驾驶汽车社会规则审查工作分组发布《关于AI时代自动驾驶汽车社会规则形态探讨子工作组报告书》，审议与自动驾驶汽车相关的规则状况，并可能对未来法规颁布或修订产生影响。具体来说，该报告对自动驾驶的责任制度提出以下建议。
　　一是重构民事责任框架。报告建议：（1）设立安全港制度，符合安全标准的车辆原则上不认定存在缺陷，从而鼓励制造商遵循并持续维护设备安全；（2）重新框定运营供用者适用范围，特别是在L3/L4级技术普及和制造商与运输公司合作等新商业模式出现下；（3）倒置物损赔偿举证责任，由占据技术和信息优势的制造商承担证明“其产品符合安全标准”或“不符合标准与损害之间无因果关系”的举证责任，解决受害者举证困难；（4）探索新补偿机制，由相关企业出资设立“基金”作为传统保险补充，确保受害者能及时获得救济。
　　二是更新刑事责任基准。报告建议：（1）引入“设计阶段预见可能性”概念，将传统刑法中的预见可能性判断从“事发瞬间”前移至“系统设计阶段”；（2）细化“注意义务”，为判断制造商等是否履行“注意义务”（包括预见义务和结果回避义务）提供量化依据；（3）重塑追责对象，将刑事追责对象从“司机”转为制造商的管理与研发人员、运输事业的管理者、基础设施管理者等，这些主体的不作为（如明知风险而未采取软件更新等措施）或作为（如以造假数据获取认证）应成为刑事责任基础。
　　三是强化行政监管实效性与动态适应性。报告建议：（1）明确合规豁免原则，如果车辆被证实符合安全标准，那么监管机构原则上不应处罚制造商；（2）建立动态合规机制，监管机构可通过强制推送更新，或对未升级的车辆限制其使用自动驾驶功能，要求车辆进行相应升级；（3）严厉打击认证舞弊，监管机构可参考美国等地经验，通过高额课征金和强化企业治理要求，构建威慑机制，保障认证体系公信力。
　　四是建立独立、权威且专注于学习的调查体系。报告建议：（1）分阶段建立独立调查机关，这是因为目前由公益财团法人——交通事故综合分析中心（ITARDA）下属委员会进行的调查，因权限不足而效果不彰。在独立机关成立前的过渡期内，应通过法律修订赋予现有调查机构强制获取相关方报告和数据的权力，确保关键信息得以及时收集与分析；（2）明确学习而非归责的调查目的，事故调查的根本目的应定位于“查明原因、防止再发”，而非“追究责任”。这一原则是确保制造商、运营方等相关主体愿意公开数据、积极配合调查的前提，也是调查工作能够触及系统深层缺陷的关键；（3）协调行政调查和刑事侦查，在保障刑事侦查顺利进行的同时，确保行政调查机构能够及时获取必要信息并发布调查报告，促进公共安全水平的提升；（4）开发数据共享系统，由行政机构或社会团体负责收集自动驾驶事故及相关征兆数据，包括车辆位置、传感器信息等关键参数，并进行专业分析与共享。同时，应将明确数据收集的具体项目、保存期限、格式标准、使用目的与方法等实施细则作为中长期研究课题，不断完善调查体系的技术基础。
　　 （二）自动驾驶的专门规范
　　针对自动驾驶车辆在测试、准入、运营等环节的特殊性，日本逐步建立起相应的专门规范体系。这些规范在保障技术安全应用的同时，也体现出应对本国社会特定需求的立法考量。
　　1.测试规范体系
　　日本对自动驾驶的公共道路测试采取审慎开放的态度。2016年国家警察厅发布的《自动驾驶系统公共道路测试指南》（Guidelines for Public Road Testing of Automated Driving Systems）确立测试基本框架：测试原则上不受时空限制，但需满足三项核心要求。在人员配置上，测试车辆须配备可随时接管控制的驾驶员及负责系统性能评估的远程监控员；在安全保障上，运营商需提前公示测试信息、明确标识车辆并安排随行保障车辆；在测试完备性上，除常规道路测试外，还需完成突发情况应对测试。
　　为细化管理流程，国家警察厅于2017年发布《远程驾驶系统公共道路测试许可审批标准》（Criteria for Granting Permission for Road Use in Demonstration Tests of Automated Driving on Public Roads），要求申请人详细提交测试计划、人员资质、安全保障措施等材料，通过标准化审批促进测试规范实施。
　　2.车辆准入标准
　　2018年国土交通省制定的《自动驾驶汽车安全技术标准》（Safety Technology Standards for Autonomous Cars）明确车辆准入底线要求。标准核心在于通过技术规范将事故风险最小化，重点要求车辆配备具备紧急情况预警功能的人机交互系统，并安装用于事故分析与责任判定的行驶数据记录装置。
　　3.运营人员能力评估
　　除车辆安全性外，运营主体的监控能力构成安全保障的另一关键。2024年，国土交通省联合经济产业省、警察厅发布《自动驾驶考试程序透明度与公平性保障措施》（Efforts to Ensure the Required Transparency and Fairness for Autonomous Driving Examination Procedures），通过四项举措将行政审批周期从11个月大幅压缩至2个月：建立国家统一支持体系、明确考试内容与流程、公开历史试题优化备考、全面实施数字化考试。此举旨在确保运营人员资质的同时，加速技术应用落地。
　　4.特定运营审批登记制度
　　2022年《道路交通法》修正案第75条为小型远程遥控车辆（例如送货机器人）创设审批登记制度。该制度针对提供自动化运输服务的企业，要求其作为“特定自动化运营实体”（“SAO实体”）提交详尽的特定自动化运营计划（“SAO计划”），内容包括：车辆类型、服务详情、监控方案及业务实施细则。
　　审批程序由国家安全委员会会同地方政府共同审定，重点评估五个维度：车辆执行任务的可靠性、运行条件约束的严格性、企业履约能力、对交通秩序的影响，以及业务是否服务于人员/货物运输或居民便利。获批企业须承担持续义务，包括严格执行运营计划、落实人员培训、明确责任主体、实施运行监控，并制定业务终止与事故应急预案。
　　5.安全支持车的特殊问题
　　由于人口老龄化，日本75岁或75岁以上司机的致命事故比例一直在增加。2017年1月，经济产业省、经济部、内阁府、警察厅等组成委员会，旨在推广自动驾驶技术支持的安全支持汽车（Safety Support Cars）。同年3月，委员会发布报告，要求“安全支持汽车”内置自动制动系统和加速控制系统。
　　2022年《道路交通法》修订进一步赋予遥控小型车辆在公共道路上的合法地位。该法15条规定，完成登记后，此类车辆在人行道等指定区域享有与行人同等的路权，同时须遵守相应规则并免于投保机动车强制险。同时，这类车辆的技术规格受到严格限制：尺寸参照电动轮椅、时速不超过6公里、无尖锐凸起、配备紧急制动装置与专用标识。
　　综上，日本在自动驾驶领域的立法演进呈现出两个典型特征：一是采取分散化立法模式。与制定统一自动驾驶法的国家不同，日本主要通过对现有法律的局部修订和发布专门指南来回应技术发展。这种路径显著降低立法成本与制度转换阻力，但也因缺乏顶层设计而难以形成系统化的自动驾驶治理体系。二是聚焦本土化问题解决方案。日本立法进程明显受到国内社会议题的影响，例如为应对老龄化社会挑战而推出的“安全支持汽车”标准。这类高度本土化的制度设计，其跨国移植的可行性与适应性可能相对有限。

　　四、结语

　　随着新一代智能感知、机器学习、大数据等技术发展，各国都试图抓住新技术完成产业更新升级和国民服务提升，这在自动驾驶领域亦如是。在这场技术争夺战中，技术研发是一方面，政策法规则是另一方面，持续安全的产业发展离不开科学的政策立法。从日本政府的政策和立法来看，该国的技术发展目标和法律变革带有强烈本土色彩，由此催生其在政策领域采取“双管齐下”策略，优先扩大高级别自动驾驶技术在商业性服务领域的部署，并解决老龄化带来的一系列问题；在立法领域采用“分步走”策略，即立法跟着技术走，减少前瞻性监管对技术创新的阻碍。
　　自2017年起，我国已通过多地先行先试，探索自动驾驶法治化，但面对自动驾驶汽车量产化、无人化和规模化应用的需求，体系化的法律法规供给势在必行。因此，为助力自动驾驶汽车规范化、高质量发展，提升我国在自动驾驶法治方面的国际影响力，势必谋划一部面向未来、引领未来的自动驾驶汽车法。考虑到日本人口老龄化、人口稀少化、地域差别大等因素，其在自动驾驶规制上采取的“两步走”方式，或者说是“循旧法、小变更”思维是极具本土化色彩的，是否参考以及如何参考须审慎衡量。■
　　
　　（本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目，编号：2025bsky009；公安部第三研究所2025年基础理论和软科学项目的阶段性成果，编号：KYC25310）
　　【作者简介】张滢文，女，汉族，江苏南通人，同济大学宪法学与行政法学硕士，研究方向：人工智能法、网络安全立法。
　　王彩玉，中国人民公安大学侦查学院博士研究生，研究方向：人工智能安全、网络犯罪防治立法。
　　（责任编辑：冯苗苗）