文/李皛

　　一、欧盟私营安保企业的涉外业务

　　冷战结束后，随着传统国家间冲突的减少和新型安全威胁的增加，全球安全格局发生了深刻的结构性变化。欧洲国家在大幅削减常规军备的同时，在国家安全领域却面临着日益增长的海外干预、反恐、维和以及应对跨国犯罪和非正常移民（主要包括非法移民和难民）等复杂任务，导致其官方安全力量出现了显著的能力缺口与“过度延伸”的困境。这一历史性机遇催生并滋养了欧洲私营安保企业（Private Security Companies, 下文简称为PSCs）的蓬勃发展。这些企业以其灵活的部署能力、专业的技能储备和商业化的运作模式，迅速渗透到传统上由国家垄断的安全领域，其业务触角早已超越欧盟边界，在全球范围内构建起一个庞大而复杂的商业网络。以瑞典赛科利达（Securitas）公司、英国和丹麦背景的G4S公司（现已被美国公司Allied Universal收购，但其运营和业务领域仍与欧盟国家密切相关）以及意大利的国防与科技巨头莱昂纳多（Leonardo-Finmeccanica S.p.A.）公司等为代表的行业领军者，其涉外业务已远非简单的“保安服务”，而是演化为四种拥有各自独特领域但又相互关联的高度专业化形态，深刻地重塑着全球安全治理的版图。
　　第一种形态，也是近年来最具争议和增长最快的业务，是移民管理与边境保卫。这标志着欧盟“边境外部化”（externalization）战略——该战略简而言之既为应对非法移民、难民危机等威胁，将边境管理延伸到欧盟“外部边境”之外，防止冲突在欧盟内部爆发，又在一定程度上规避了人权保护等政府治理敏感问题——借助商业路径落地。面对地中海及东欧方向持续的非法移民与难民潮，欧盟及其成员国不再将边境视为一条静态的地理分界线，而是将其构建为一个动态、分层、多元的“边境景观”（borderscape），并建立相应的治理体系。在这一治理体系中，PSCs扮演了关键角色，其业务贯穿了“拦截—拘留—遣返”的全链条。在前端，以意大利莱昂纳多公司、法国泰雷兹集团（Thales）等为代表的高科技防务公司，通过与欧盟边境与海岸警卫局（Frontex）及成员国政府签订“边境景观合同”（borderscape contracts），为利比亚、尼日尔等北非和萨赫勒地区（非洲北部撒哈拉沙漠和中部苏丹草原地区之间的狭长地带，从大西洋沿岸伸延到非洲之角，横跨塞内加尔、毛里塔尼亚、马里、布基纳法索、尼日尔、尼日利亚、乍得、苏丹共和国、南苏丹共和国和厄立特里亚等10个国家）国家设计并部署了先进的边境监控系统。这些合同涵盖了从无人机、海上巡逻机到C3（指挥、控制和通信）系统的供应与集成，其本质是将欧盟的边境防线前推至非洲大陆，通过技术手段实现对非正常移民流动的源头阻断。而在后端，以G4S为代表的公司则深度介入原本由政府行政机关负责的移民管理业务。它们不仅承包了欧盟成员国境内（如脱欧前的英国）大量移民拘留中心的运营，还负责针对寻求庇护人员的转移和强制遣返航班的安保任务。这一业务领域的发展现状呈现出高度的“技术驱动”和“政策依赖”特征。其未来前景与欧盟的移民政策走向紧密相连，随着欧盟持续将移民问题“安全化”，社会舆论和政治动向倾向收紧移民政策，对相关高科技监控系统、生物识别技术和数据分析能力的需求将持续增长，为技术型安保企业提供了广阔的市场空间。然而，由于其业务直接触及人权敏感地带，该领域也面临着最严格的法律与道德审视，其可持续性发展将高度依赖于能否在实现管控目标与遵守欧盟人权法规之间找到平衡。
　　第二种形态是更为传统的政府、企业与个人的海外安保业务，这是欧盟PSCs涉外业务的基石。其核心是为在海外，特别是在政治不稳定或高风险地区活动的欧盟政府及私营实体提供“保护屏障”。其业务内容极为广泛，包括为欧盟在全球各地的代表团、欧盟共同安全与防务政策（CSDP）下的文职与军事特派团（如部署在科索沃、阿富汗、刚果民主共和国等国的任务团队）提供营地建设、静态守卫和人员近身保护。例如，英国哈特安保公司（Hart Security）和装甲集团（Armor Group）都曾为欧盟在阿富汗的警察特派团（EUPOL）提供总部安保和人员培训服务。同时，随着欧洲企业全球化布局的深化，PSCs也成为其“走出去”不可或缺的伙伴，为欧洲跨国公司在非洲、中东和拉丁美洲的矿山、油田、工厂和办公室提供全面的风险评估、危机管理和现场安保解决方案。此外，为身处海外的个人，如外交官、企业高管、记者乃至富裕家庭提供私人保镖和安全咨询，也是一项重要的业务分支。此类业务的开展方式主要是通过与欧盟机构（如欧盟对外行动署，EEAS）、成员国政府（如外交部、国防部）或大型企业直接签订长期服务合同。其发展现状稳定，市场需求与欧盟的全球战略利益及欧洲企业的国际化程度正相关。未来，随着全球地缘政治风险的加剧和恐怖主义威胁的常态化，这一市场的需求预计将保持稳健增长，但竞争也将日益激烈，对企业的专业水平、经营成本、全球合作网络和合规能力提出了更高要求。
　　第三种形态是高度专业化的海事安保业务。21世纪初，海盗在亚丁湾等海域活动猖獗，对全球航运安全构成严重威胁，也为欧洲PSCs开辟了一个全新的安保业务领域。与陆上业务通常严格限制使用致命武力不同，海事安保，特别是反海盗任务，由于相关国际法与国内法的特殊性，是少数被欧洲多国政府以专门立法形式明确授权可以配备和使用致命武器的私营安保业务。其核心业务是在商船通过高风险海域时，部署由退役特种部队或海军陆战队成员组成的武装安保小组，执行护航任务。比利时、德国、西班牙、挪威等多个欧洲海洋国家均已出台专门国内法规，对从事此类业务的公司进行许可和监管。此类业务的开展方式主要是与船东或航运公司签订单次航程或长期的护航合同。这一市场的发展现状已趋于成熟和规范化，其兴衰直接与全球海盗活动的烈度挂钩。虽然亚丁湾的海盗活动已得到有效遏制，但几内亚湾等新热点海域的出现，意味着市场需求依然存在。未来，海事安保的前景将更多地与海洋地缘政治、供应链安全等更广泛的议题相结合，业务可能从单纯的反海盗扩展到港口安保、海上关键基础设施保护以及应对海上恐怖主义等更复杂的领域。
　　第四种形态，体现了欧洲PSCs商业模式的进一步演进，即为欧盟以外的外国客户在其本国提供安保服务，这实质上是一种“安全治理模式”的出口。最典型的例子便是“承包”外国监狱等设施的经营管理。以G4S为代表的全球性安保集团，凭借其在英国、澳大利亚等国积累的私营化监狱管理经验，将这一模式推广到南非等发展中国家，提供从监狱设计、建造到日常运营、囚犯管理的全套服务。此外，欧洲PSCs也越来越多地与非欧盟国家的政府或大型企业合作，为其提供关键基础设施（如机场、港口、能源设施）的安保规划与运营，或者为当地的警察或安全部队提供专业培训。这种业务的特点在于，它不再仅仅是“保护欧盟利益”，而是直接参与到东道国的内部安全事务中，成为当地安全治理体系的一部分。其发展现状显示出巨大的市场潜力，特别是在一些寻求快速提升本国安保能力但又缺乏相应公共资源的国家。然而，这也是风险最高的业务领域，企业极易卷入东道国的政治斗争、腐败丑闻和人权争议中，例如G4S“承包”的南非监狱发生酷刑丑闻，瑞典赛科利达等公司与以色列政府的合作陷入人权争议，迫使其缩减乃至剥离相关业务。其未来前景取决于企业能否在复杂的海外环境中建立强大的合规体系、赢得当地社会的信任，并成功地将自身的专业标准与当地的法律文化相融合。

　　二、欧盟对私营安保企业涉外业务的规制和监管

　　欧洲私营安保企业涉外业务的迅速扩张，特别是其涉及多个敏感领域，不可避免地导致了一系列复杂的法律与伦理挑战。这些挑战最终促使欧盟及其成员国开启了一段漫长而曲折的规制探索之路。尤其是在21世纪初的伊拉克和阿富汗的军事行动中，欧洲PSCs的活动引发了全球性的争议。大量关于过度使用武力、侵犯人权乃至战争罪的指控，如“黑水公司事件”和“阿布格莱布监狱虐囚案”，以及在对待非正常移民时的一些粗暴做法，不仅重创了整个行业的声誉，也让雇佣这些公司的西方政府，包括多个欧盟成员国，面临巨大的政治和道义压力，英国、意大利等国的政府甚至因此在国际法庭沦为被告。这些事件暴露了一个根本性的、在包括政府间安全合作在内的全球安全治理实践中普遍存在的矛盾：欧洲PSCs的跨国运营特性使其能够轻易地在不同国家的法律体系之间游走，而复杂的跨国分包链条更是将责任层层“稀释”、推卸，导致受害者往往求告无门，导致冲突激化。当欧盟自身越来越多地在外国人管理、共同安全与防务政策（CSDP）特派团和海外代表团安保等任务中使用PSCs时，这些公司的行为便直接与欧盟的国际形象和信誉挂钩，这使得建立一个有效的监管框架从一个外部议题转变为欧盟自身治理的内在需求。
　　面对这一问责危机，欧盟的应对并非通过一部大而全的统一法典，而是呈现为一个由专门法规、间接规制、“软法”引导和推动行业自律构成的“混合式监管框架”（hybrid regulatory framework）。首先，欧盟最强有力的监管工具体现在其作为全球最大公共服务采购方的市场力量上。通过《欧盟公共采购指令》（如2014/24/EU）和《防务与安全采购指令》（2009/81/EC），欧盟及其成员国在招标过程中，可以将遵守特定标准作为合同授予的先决条件。这是一种以市场准入为杠杆的间接监管方式，它激励企业主动采纳更高的行为标准。欧洲议会在其2017年的重要决议中，便强烈敦促欧盟委员会和对外行动署（EEAS）制定统一的采购指南，并明确要求只与通过《私营安保服务提供商国际行为准则》（以下简称ICoC）认证的公司签约，这实质上是将一个行业自律标准提升为欧盟的官方采购门槛。其次，欧盟积极参与并推动国际“软法”框架的构建与采纳。欧盟及其多数成员国均签署了《蒙特勒文件》（Montreux Document），该文件虽不具法律约束力，但系统性地阐明了国际人道法和人权法如何适用于PSCs，并提供了“良好实践”清单，以便于“奖优罚劣”和实施监管。同时，欧盟以观察员身份加入了ICoC协会的理事会，通过参与这一可充分表达各方利益的多元治理机制，间接影响行业标准的制定和实施。然而，欧盟层面长期未能出台一部具有直接法律效力的、专门针对PSCs涉外业务的《指令》（Directive）。尽管欧洲议会一直以来大声疾呼，要求通过立法来协调各成员国参差不齐的国内法规，并强烈建议将PSCs的特定服务纳入《欧盟共同军事清单》，从而对其“服务出口”进行类似武器出口的严格管制，但这些关键性的立法步骤在欧盟理事会和委员会层面难以取得实质性突破。
　　在欧盟官方规制进展缓慢的背景下，行业自律与企业内部合规改革成了应对外部压力的主要阵地。由瑞士政府倡导、行业内外多方参与制定的ICoC及其监督机构理事会，已成为全球范围内最重要的行业自律基准。它为签约公司在武力使用、人员筛选、培训和申诉机制等方面设定了一套详细标准。尽管由于其自愿性质，其执行力度仍受质疑，但它确实为私营安保行业划定了一条前所未有的道德与操作底线。在这一趋势的推动下，领先的欧洲安保企业，如瑞典赛科利达公司，已将合规内化为其核心竞争力。它们建立了复杂的内部治理架构，包括制定全球统一的《价值观与道德准则》，实施全面的企业风险管理（ERM）体系，设立独立的内部审计职能，并针对反腐败、数据隐私（如针对欧盟《通用数据保护条例》，简称GDPR的合规工作）等具体风险领域推出专项政策和全员培训。这种自上而下的合规文化，不仅是为了满足监管要求，更是为了在竞争激烈的市场中赢得大型跨国公司和政府客户的信任，因为后者对可能引发严重危机的人权保护等争议、敏感问题日益谨慎，其在选择安保伙伴时，越来越将合规记录和风险管理能力视为关键考虑因素。
　　评估这一复杂监管体系的成效，可以发现其取得了一系列重要成果，但远非尽善尽美。其最显著的成就是，它彻底终结了后殖民时代以来，欧洲PSCs涉外业务几乎完全不受约束的“蛮荒时代”，成功地在全球范围内确立了企业问责和遵守国际法的基本规范。通过“采购杠杆”和推广ICoC，欧盟有效地提升了行业门槛，迫使企业尤其是希望承接政府和大型企业合同的头部公司，必须重视并投资合规体系建设，从而推动了全行业的专业化和规范化升级。然而，这一体系的根本缺陷依然存在。由于缺乏具有域外效力的欧盟统一法规，对违法行为的惩戒力度严重不足，尤其是在东道国司法系统薄弱的情况下，追责链条极易断裂。行业自律的“自愿”性质意味着总有“害群之马”可以选择游离于规则之外。这种规制现状对行业未来发展造成了深远影响：它加剧了市场的分化，一方面，像瑞典赛科利达公司等大型、合规意识强的公司将继续受益于其在风险管理和品牌信誉上的优势，赢得更多优质合同；另一方面，那些游走在灰色地带、以低价和“突破底线”为卖点的中小企业，及游离于国际规制框架之外的某些大型企业仍有生存空间，并能获得包括部分国家政府在内的客户的“青睐”，对整个行业的声誉构成持续威胁。总而言之，欧盟的规制努力已成功地为这个充满争议的行业套上了“缰绳”，但要实现真正有效的驾驭，仍需从根本上解决立法层面的碎片化和执行层面的乏力问题。

　　三、总结与展望未来

　　纵观冷战以来的发展历程，欧盟涉外私营安保行业已从冷战结束后“和平红利”下的边缘角色，演变为当代全球安全治理中一支不可或缺却又备受争议的力量。其发展现状，是一个在巨大商业成功与深刻合法性危机之间不断寻求平衡的矛盾统一体。一方面，这些企业抓住了后冷战时代西方国家军事转型、“新自由主义”下的政府业务外包浪潮，以及“反恐战争”和非正常移民、跨国犯罪等多元全球性风险加剧的多重历史机遇，取得了巨大的商业成功。它们不仅为捉襟见肘的欧洲各国政府提供了灵活、高效且成本可控的海外安全能力补充，填补了国家机器在全球化时代留下的安全真空，而且成功地将“安全”这一最古老的公共产品，转化为一个年产值高达数千亿欧元的全球商业市场。另一方面，这种成功始终伴随着“原罪”式的争议，其海外活动常常与侵犯人权、规避问责和破坏东道国稳定等负面形象联系在一起，使其合法性始终处于脆弱状态。
　　然而，曾经驱动其野蛮生长的黄金机遇期似乎正逐渐消退，该行业正面临一系列前所未有的结构性挑战。首先，国际地缘政治格局的转变，特别是西方国家从大规模海外军事干预（如伊拉克、阿富汗战争）中抽身，使得利润最丰厚的军事支持合同大幅减少。其次，经过二十余年的惨痛教训，国际社会、东道国政府以及欧盟自身的监管意识已全面觉醒。如前所述，一个由国际软法、欧盟采购规则和行业自律规范构成的多层次监管网络虽不完美，却已然成型，极大地压缩了私营安保企业在法律“灰色地带”的活动空间，使其合规成本显著上升。再者，行业内部也面临着严峻的供给侧压力。正如欧洲安全服务联合会（Confederation of European Security Services，CoESS）与欧洲服务业工会联盟（UNI Europa）的联合研究所揭示的，整个欧洲安保行业正遭遇日益严重的劳动力与技能的双重短缺危机。一方面，人口老龄化导致传统安保人员供给不足；另一方面，安保行业向技术密集型转型，对具备IT、网络安全、数据分析等高阶技能的复合型人才需求激增，而这类人才的薪酬期望与安保行业普遍存在的“低价导向采购模式”所能提供的有限待遇之间存在巨大鸿沟，导致对高端人才的吸引与保留极为困难。
　　面对挑战，欧洲安保行业内部的转型努力已全面展开，其核心方向是将其核心能力与产品从“肌肉”转向“大脑”，即从提供人力密集型的传统安保服务，向提供以技术、数据和情报为核心的“智能防护服务”（Intelligent Protective Services）转型。以瑞典赛科利达公司为代表的行业领袖正在大力投资于现代化IT基础设施、云平台和数据分析能力，通过收购电子安保公司来快速补齐技术短板，并致力于对数十万一线员工进行技能提升，使其能够操作和利用AI等新型数字化工具。这一转型不仅是为了应对客户日益复杂的需求，更是企业在劳动力成本不断攀升和监管日趋严格的环境下，寻求维持利润率和竞争力的必然选择。
　　展望未来，欧盟涉外私营安保行业的总体前景将取决于其能否成功驾驭上述转型，并在一个规则日益清晰的全球环境中重新定位自身价值。从监管趋势来看，欧盟及国际社会对PSCs的规制只会越来越严格。欧洲议会持续不断的立法呼吁，以及联合国层面关于制定具有法律约束力的相关国际公约的长期努力，预示着一个更加规范、透明的时代即将到来。国际舆论对企业社会责任和人权保护标准的要求日益提高，也将迫使欧洲PSCs必须将合规与道德置于其商业模式的核心。因此，未来的行业格局将可能出现显著分化：那些能够成功转型为技术驱动、高度合规的“智能安全解决方案提供商”的大型跨国集团，将继续在全球高端市场中占据主导地位，成为大多数国家政府和大型企业信赖的合作伙伴；而那些无法适应技术变革、游离于监管体系之外、依赖低成本人力竞争的企业，其生存空间将被进一步挤压。
　　总而言之，欧盟涉外私营安保行业的“牛仔时代”已经结束，一个更加成熟、规范但也更具挑战的未来正在开启。在未来，安保企业的核心竞争力将不再仅仅是其部署武装人员的能力，而更多地体现在其驾驭高新技术、管理风险、遵守规则和创造智能价值的综合实力之上。■
　　
　　【作者简介】李皛，中国人民公安大学涉外警务学院教师，博士研究生学历，主要研究领域为涉外警务和边疆学。
　　（责任编辑：冯苗苗）