文/袁晨钧  刘炜

　　巴西作为南美洲最大的国家，长期面临严峻的公共安全挑战。据巴西公共安全论坛2024年发布的《2023年巴西公共安全报告》，其每10万人谋杀率虽从2017年峰值35.9降至22.3，但仍远超全球平均6.1；圣保罗、里约热内卢两大城市日均抢劫、盗窃案件超3200起，里约贫民窟武装冲突年发生率较2020年上升15%。传统警务模式下，巴西警力供给严重不足——全国警察约79.6万人，每10万人口289人，低于OECD国家350人平均水平，且48.7%的警力集中于东南部发达地区，亚马孙、东北部偏远地区警民比低至1∶2000。在此背景下，私营安保凭借覆盖广、响应快、技术灵活的特点，成为巴西公共安全治理的重要补充。
　　一、从“补充者”到“协同者”

　　（一）私营安保行业的崛起与特征
　　巴西私营安保行业的发展可追溯至20世纪60年代。当时，工业化与城市化加速，1960-1980年城市化率从47%升至68%，圣保罗、里约等城市盗窃案件激增，而政府警力受编制限制难以覆盖。1964年军事政变后，军政府通过《国家安全法》允许企业雇佣“武装护卫”，行业雏形显现；1988年宪法明确其合法地位，1990年《国家公共安全政策法》系统规范准入标准，标志其正式纳入国家公共安全体系。
　　2023年数据显示，巴西私营安保行业已形成全球第四大市场，规模仅次于美国、中国、印度：注册保安118万人，62%分布于东南部，18%分布于东北部，仅10%分布于西部，企业超2.3万家，年营业额59亿欧元，同比增长11%。行业集中度高，前四大本土企业，格拉贝尔、苏尔康国际、普罗瑟古尔、布林克斯，合计占42%市场份额，国际企业，如以色列切克波因特、美国杰富仕通过技术合作参与竞争。
　　技术转型是行业另一核心趋势。2023年调查显示，87%的企业已部署人脸识别、行为分析等智能监控系统，较2020年提升23%；圣保罗、里约75%的保安企业接入物联网设备如智能门禁、烟雾传感器，设备联网率较2022年提高18%；电子安全设备市场规模达12亿美元，视频监控占55%，较2018年增长150%。

　　（二）警保联动的现实驱动
　　巴西警保联动的深层动力源于三重矛盾：
　　一是警力供给的结构性失衡。全国警察人均管辖人口387人，超OECD国家230人平均水平，一线巡逻警力仅占45%，偏远地区，如亚马孙州马瑙斯市，警民比低至1∶6500，重大案件响应时间超40分钟；而私营保安因网点分布社区周边，平均响应时间仅需8分钟，效率优势显著。
　　二是犯罪形态的复杂化挑战。当前巴西犯罪呈现“有组织化+新型化”双重特征，“第一资本司令部”“红色命令”等犯罪集团控制42%贫民窟，通过暴力威胁干预基层治理；网络犯罪快速蔓延，2023年举报量420万起，较2020年增长120%，但警方网络安全团队仅覆盖20%重点机构；大型活动如狂欢节、足球联赛单场参与人数常超百万，警方仅能投入30%警力，需私营安保补充缺口。
　　三是社会资源的整合需求。巴西企业与社区存在大量“沉睡资源”——私有摄像头超250万路，仅18%接入警方、企业雇佣保安118万人、社区“安全助理”超50万人；头部安保企业，如格拉贝尔已具备AI视频分析、无人机巡逻等技术储备，可与警方形成能力互补。正如圣保罗州公共安全秘书所言：“私营安保是警方的‘延伸神经末梢’，其摄像头是‘千里眼’，巡逻队是‘前哨站’。”

　　二、从“松散管理”到“规范协同”

　　（一）法律基础：三级体系规范权责
　　巴西私营安保立法历经“从无到有、从粗到细”过程，形成“宪法—专项法律—部门规章”三级体系：
　　 宪法与专项法律方面，1988年宪法第207条明确其合法地位，禁止行使逮捕、审讯等警察职能；2003年《国家公共安全政策法》将其纳入国家公共安全体系，要求建立信息共享机制；2018年《私营安保监管法》系统规范准入制度，如需联邦警察颁发的“安全操作员证书”才能合法从事安保工作、企业责任购规定了保安员人均必须购买不低于500万雷亚尔责任保险、禁止行为重点规制暴力执法与泄露隐私；2023年《国家公共安全战略2023—2027》提出“2025年前重点区域监控100%互联、私营保安培训覆盖率100%”目标。
　　 部门规章与地方条例方面，联邦司法部于2022年发布《私营安保企业注册指南》，要求其注册资本不低于80万雷亚尔，保安需完成40学时“公共安全协同”培训；圣保罗州2023年《警保联动实施细则》要求企业报备监控位置、巡逻路线，警方经授权可调取实时数据；里约热内卢市2024年《社区安全促进条例》规定贫民窟保安企业须与社区委员会签订“协同服务协议”，每季度公开安保成效。
　　 
　　（二）协调机制：三级网络支撑协同
　　巴西警保联动以“联邦统筹、州级主导、社区参与”为核心架构。
　　联邦层面，司法部下属的国家公共安全委员会承担三大职能：一是制定《国家公共安全战略》等政策；二是协调毒品走私、人口贩卖等跨州犯罪；三是开展国际安保企业合规审查，以色列切克波因特、美国杰富仕等企业均需通过国家安全审查。
　　州级层面，各州公共安全秘书处专门设立“警保联动办公室”，作为联动核心执行层，负责三项关键工作，包括推进监控数据共享、人员培训等信息对接；组织每年至少两次的大型活动、社区巡逻联合演练；调解保安越界执法、企业违规投诉等纠纷。
　　社区层面，推行“社区安全委员会”制度，委员会成员包括1-2名保安企业代表、3-5名居民代表、1名商户协会负责人及1名警察代表。委员会每月召开联席会议，协商巡逻路线优化、商铺防盗等治安问题，还会定期发布《社区安全报告》，公开联动成效与改进方向。里约热内卢“北区社区”是典型案例，通过该机制，2023年抢劫案下降28%，企业还增设了20个智能摄像头。

　　（三）技术支撑：智慧安防打破信息壁垒
　　近年来，巴西重点推进“智慧安防”建设，核心目标是打通警保信息壁垒。
　　监控系统互联方面，圣保罗州2022年启动“城市安全大脑”项目，整合全市10万路公共摄像头与250万路私有摄像头，警方通过AI算法实时分析人群聚集、物品遗留等异常行为，向附近保安推送预警；里约热内卢2023年上线“安全云平台”，要求注册保安企业上传监控录像，保留30天，警方通过区块链技术加密访问，在保障数据安全的同时实现共享。
　　智能终端联动方面，圣保罗州2023年推出全州通用“警保通”App，集成一键报警30秒推送至最近警局、定位共享实时同步保安位置、任务接收临时巡逻指令等功能；里约热内卢州2024年为贫民窟配备50架警用无人机，与地面保安巡逻队联动，覆盖陡峭山坡、狭窄巷道等警车难达区域，形成“空中+地面”立体防控。
　　大数据预警方面，联邦警察总局2023年推出“安全风险地图”，通过分析保安企业的“异常事件报告”，如商铺被撬次数、可疑人员逗留时长，社区“居民投诉记录”，如噪声纠纷、陌生人游荡，公共摄像头“行为分析数据”，如群体聚集规模、快速移动车辆，预测犯罪高发区域等，将抢劫案破案率从19%提升至28%，圣保罗州盗窃案预警准确率更是高达82%，较2022年提高了15%。

　　三、实践模式：三大典型场景的协同创新

　　（一）大型活动安保：“军警—私企联合指挥部”模式
　　巴西作为全球大型活动举办大国，2014年世界杯、2016年里约奥运会和2024年里约狂欢节等接连不断，首创“军警—私企联合指挥部”模式，其中2024年里约狂欢节，日均参与达200万人次，是该模式的标杆实践。
　　通过这次安保活动，可以发现其模式运行逻辑主要包括以下三个方面：
　　一在指挥架构上设立“狂欢节安保联合指挥部”，由联邦警察副总司令任总指挥，成员包括里约州公共安全秘书、市长代表、5家主要私营安保企业负责人及军方空中支援代表，统一调度跨部门、跨主体资源。
　　二在任务分工中要求警方承担核心任务，负责桑巴大道主舞台证件核查、突发骚乱处置，投入3.2万人；私营保安承担外围任务，负责入口行李检查、分支街道人流疏导和科帕卡巴纳海滩商铺巡逻，投入1.8万人，形成“核心守牢叠加外围控稳”格局。
　　三在技术协同中要求安保企业5000路高清摄像头与警方“城市安全大脑”实时互联，军方无人机编队全境监控，异常事件通过“警保通”App实时推送，形成“指挥—执行—反馈”闭环。
　　从实际成效看，2024年狂欢节期间，处理醉酒冲突、物品失窃等突发事件127起，平均处置时间6分钟，较2023年缩短1分钟，未发生重大安全事故；游客满意度达91%，验证了模式的有效性。

　　（二）社区联防：“安全伙伴计划”模式
　　在贫民窟、老旧社区等警力薄弱区域，巴西推广“社区安全伙伴计划”，推动保安企业与社区自治组织深度协同，罗西尼亚贫民窟是典型案例，这里约7万居民，曾为“法外之地”。
　　该模式的核心措施主要包括：
　　一是进行人员融合，社区从保安企业雇佣专职或兼职“社区安全助理”，月薪1800雷亚尔，高于普通保安，负责入户宣传防诈骗、防火知识、覆盖刑满释放人员的重点人群走访及监控设备维护；同时，招募退休警察、商户组成义务巡逻队，与保安巡逻队每周联合值勤2次，每次3小时。
　　 二是进行资源共享，社区提供闲置房屋作为“社区安全服务站”，方便保安休息、居民咨询；保安企业提供巡逻电动车，按照每个社区50辆标准配备、对讲机配置每个社区不低于20台，社区提供监控室场地安装企业摄像头，实现硬件互补。
　　 三是实行激励机制，推行“安全积分”制度，居民参与宣传讲座可兑换生活用品，保安发现安全隐患可兑换绩效奖金；每季度由居民、企业代表投票评选“最佳保安”“最积极参与居民”，颁发证书并社区公示。
　　2021年引入该计划后，罗西尼亚贫民窟安装了150路智能摄像头，覆盖主要巷道、出入口，组建了20人“社区安全助理”队伍，含5名前警察，联合警方开展12次“清剿行动”，捣毁3个毒品窝点。2024年3月数据显示，月均抢劫案从2020年的18起降至2起，枪击案从10起降至0起，居民安全感满意度从29%提升至83%。

　　（三）高风险行业：“定制化服务+专业支持”模式
　　针对金融机构、矿业等高风险领域，巴西推动“行业专属联动”机制，实现警保协同精准化。
　　一方面，鉴于金融业作为国民经济核心领域的特殊性，以及其长期面临抢劫、盗窃等安全威胁的现状，巴西央行于2022年正式出台《金融机构安防强制标准》，从制度层面为金融机构的安全防护划定明确标准。该标准重点针对资产规模超过5亿雷亚尔的银行机构提出硬性要求，规定此类银行必须与具备资质的私营安保企业签订“联合防护协议”，构建“企业负责、保安执行、警方支援”的三方联动防护模式。
　　在具体执行层面，私营安保企业主要承担银行网点的日常警戒工作，包括对营业大厅、自助服务区等重点区域的实时巡逻，以及对进入网点人员的身份核查与安全检查，从源头防范潜在安全隐患；巴西警方则专门为签约银行配备“快速反应小组”，确保在接到银行安全警报后，能够在3分钟内抵达现场处置突发情况，最大限度降低财产损失与人员伤亡风险；同时，银行机构需定期对安防联动成效进行评估，并向巴西央行提交包含联动响应速度、隐患排查结果、案件预防效果等内容的“安防评估报告”，为监管部门动态优化安防标准提供数据支撑。
　　这一精准化的联动防护模式成效显著。据统计，2023年巴西金融机构抢劫案数量同比下降25%，涉案金额较2020年的4.2亿雷亚尔大幅减少57%，降至1.8亿雷亚尔，金融业安全环境得到显著改善。
　　另一方面，矿业作为巴西经济的重要支柱产业，尤其是亚马孙州，该州矿产资源储量丰富，占全国铁矿产量的60%、金矿产量的45%，但长期受设备盗窃、矿石非法开采等矿业犯罪困扰，安全防控压力巨大。2023年，亚马孙州共发生127起矿业犯罪案件，严重影响了当地矿业生产秩序与经济发展。
　　为解决矿业安全难题，亚马孙州政府有针对性地推出“地面—空中”立体防护策略，并融入技术手段，构建全方位、多层次的安防体系。在地面防护环节，州政府推动矿业企业与持有巴西军方颁发“武装护卫许可证”的专业安保团队合作，安保人员不仅负责矿区日常巡逻，及时排查非法入侵、设备盗窃等风险，还专门承担矿产运输过程中的安保工作，保障矿石从矿区到运输枢纽的全程安全；在空防层面，巴西军方为亚马孙州矿业区域提供空中支援，定期派遣直升机开展巡逻任务，每周巡逻频次不少于3次，通过空中视角实现对大面积矿区的全覆盖监控，有效震慑非法开采、跨境盗矿等犯罪行为；在技术赋能方面，私营安保企业为矿业企业的运输矿车统一安装GPS追踪设备，设备可实时采集矿车位置、行驶轨迹等信息，并同步推送至警方指挥平台与企业安全管理系统，一旦出现矿车偏离预设路线、停留异常等情况，警方与企业能第一时间察觉并介入调查，实现对矿产运输的动态监管。
　　立体防护体系的落地实施，让亚马孙州矿业犯罪得到有效遏制。2024年1-2月，该州矿业犯罪率同比下降42%，且期间未发生一起矿石盗窃案件，矿业生产秩序逐步恢复稳定，为当地矿业产业的持续健康发展提供了坚实保障。

　　四、螺旋上升中的机制优化空间

　　（一）阶段性成效
　　经过十余年的探索，巴西警保联动已在三方面取得显著效益：
　　一是资源优化。私有摄像头利用率从2018年的15%提升至2023年的65%，警方可调用超160万路摄像头，占全国总摄像头的40%；企业保安承担35%的基础巡逻任务，如社区巡逻、商铺值守，警方将70%的警力集中于凶杀、毒品等重大案件侦破；政府通过整合社会资源减少重复投入，2023年圣保罗州公共安全预算较2018年下降15%，但治安成效提升22%。
　　二是响应提速。紧急事件处置效率跃升，抢劫、斗殴等紧急事件平均处置时间从2018年的14分钟缩短至6分钟，大型活动安检时间从20分钟缩短至3分钟，民众安全感显著提升。
　　三是成本共担。企业与政府实现双赢，企业享受15%企业所得税减免，2023年全行业减少支出约3.5亿雷亚尔；政府通过购买服务降低财政压力，2023年里约州将30%社区安保预算外包，节省约2亿雷亚尔。

　　（二）结构性困境
　　尽管成效显著，巴西警保联动仍面临四方面挑战：
　　一是非正规市场干扰。约65万未注册保安未纳入监管，占总从业者的55%，以低于正规企业30%?50%报价争夺市场，且问题频发，2023年870起保安暴力事件中60%涉及未注册保安，其中有42起属于“保安串联盗贼”合谋案件。
　　二是权责边界模糊。尽管《私营安保监管法》禁止保安行使逮捕权，但实践中越界行为惩戒不足，如2023年圣保罗保安强行扣押顾客仅被罚款8万雷亚尔，涉事保安未被追责。
　　三是技术标准不统一。不同企业监控设备协议、数据格式差异较大，与警方系统对接需额外开发接口，如圣保罗州“城市安全大脑”与某小型企业摄像头对接需投入50万雷亚尔、耗时2个月。
　　四是社会信任不足。2024年3月民调显示，仅45%的受访者认可私营安保的“公共安全贡献”，38%的受访者担忧其“侵犯隐私”；社区安全委员会参与度低，30%的居民代表因“担心报复”拒绝参会，影响联动落地。

　　五、启示与展望

　　巴西警保联动的实践为发展中国家提供了三点关键启示：
　　1.技术驱动是核心。通过AI监控、区块链数据共享、智能终端联动等技术，打破警保信息壁垒，提升协同效率，如圣保罗“城市安全大脑”。
　　2.法律适配是基础。需明确私营安保权责边界，如禁止逮捕权，通过立法规范行业准入、培训、保险，构建“激励—惩戒”闭环，如巴西《私营安保监管法》。
　　3.社区共治是关键。通过“安全积分”“社区安全助理”等机制激活基层资源，提升居民参与度，夯实联动的社会基础，如罗西尼亚贫民窟模式。
　　未来，巴西警保联动可在三方面进行深化：一是加快非正规市场整顿，如推动未注册保安纳入监管；二是统一技术标准，制定行业数据接口规范；三是加强公众沟通，通过社区宣传提升信任度。对于同样面临警力不足、犯罪复杂的发展中国家，如印度、南非，巴西经验表明，警保联动并非“替代关系”，而是通过技术赋能、制度规范、社区参与，构建“政府主导、企业协同、公众参与”的公共安全共同体。
　　巴西的实践证明，私营安保与警方的协同联动，是应对高犯罪率、警力短缺等公共安全挑战的有效路径。其核心在于通过技术创新、制度设计与社区参与，将私营安保从“补充者”转化为“协同者”，最终实现公共安全治理效能的整体提升。这一经验对全球发展中国家具有重要的参考价值。■
　　（本文系北京警察学院 2023 年度院级科研课题《首都治安治理创新中的警保联动防控机制研究》的阶段性研究成果，课题编号：2023KXJ10）
　　
　　【作者简介】袁晨钧，北京警察学院治安系，副教授，研究方向为治安管理、数据警务和涉外警务等；刘炜，北京市公安局治安管理总队保安管理支队支队长，北京保安协会副会长兼秘书长。
　　（责任编辑：冯苗苗）